II SA/Ol 922/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 24 czerwca 2013 r. I.C. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem W.C., którego orzeczeniem wydanym w dniu [...] 1993 r. przez Obwodową Komisję Lekarską ds. Inwalidztwa i Zatrudnieni nr [...] W O. zaliczono na stałe do pierwszej grupy inwalidzkiej. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., działając z upoważnienia Burmistrza na podstawie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (DZ.U. z 2013 r. poz. 3) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił przyznania I.C. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu organ przytoczył zarówno przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące zasady przyznawania tego świadczenia, jak również przepisy ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w zakresie wskazania kolejności krewnych zobowiązanych do alimentacji w stosunku do osoby wymagającej opieki. Z zacytowanych regulacji art. 128, 129 § 1 oraz art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika niezbicie, w ocenie organu, że obowiązek alimentacyjny małżonka względem drugiego małżonka powstaje dopiero po rozwiązaniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji, nie zaś w chwili trwania małżeństwa. Nadto podniesiono, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba ubiegająca się o to prawo nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Ustalono w toku postępowania, że osoba wymagająca opieki posiada dwie córki, przy czym M.Z. zam. w R. nie może sprawować takiej opieki z uwagi na fakt sprawowania opieki nad dwójką własnych małych dzieci, zaś druga z córek A.W. zam. w D. także nie może sprawować opieki nad ojcem, gdyż opiekuje się dwumiesięcznym synkiem. Reasumując organ stwierdził, ze nie kwestionuje faktu sprawowania opieki przez I.C. nad mężem lecz z uwagi na wystąpienie dwóch negatywnych przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia tj. braku obowiązku sprawowania opieki nad mężem w pierwszej kolejności przed dziećmi oraz braku rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem osobistej opieki, organ postanowił o odmowie przyznania świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Od decyzji tej I.C. złożyła odwołanie wnosząc o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia w celu sprawowania opieki nad mężem inwalidą I grupy. Wyjaśniła, że małżonek choruje na [...] i wymaga jej całodobowej opieki, dlatego nie jest w stanie podjąć żadnej pracy. Zarzuciła, że niezrozumiałe pozostaje nakazywanie sprawowania opieki nad ojcem córkom, które mają własne rodziny i muszą sprawować opiekę nad małymi dziećmi, a sprawowanie jednoczesnej opieki nad ojcem i dziećmi jest niemożliwe. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia wskazano, że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548), która wprowadziła nowe zasady dotyczące przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego oraz w art. 16a ust. 1 i nast. ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzająca nową instytucję pomocy tj. specjalny zasiłek opiekuńczy. Przytoczono treść tego przepisu, jak również wskazano, że zgodnie z ust. 2 tego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 tj. 623 zł. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że W.C. - mąż wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w O. z dnia [...] 1993 r. zaliczającym na stałe do pierwszej grupy inwalidzkiej. Jest osobą leżącą z całkowitym niedowładem ciała i zaburzoną mową, całkowicie uzależniony od osób drugich we wszystkich czynnościach życia codziennego Nadto ze złożonego wniosku oraz postępowania wyjaśniającego wynika, że wnioskodawczyni od wielu lat opiekuje się mężem, nie pracuje zawodowo. Była zatrudniona w okresie od [...] 1984 r. do [...] 1988 r. w Fabryce [...] w D. i był to ostatni zakład jej pracy. Zatem zebrana dokumentacja tej sprawy potwierdza, że rezygnacja z zatrudnienia nie była związana z inwalidztwem męża, gdyż nastąpiła 5 lat przed orzeczeniem inwalidztwa i była związana zapewne z koniecznością sprawowania opieki nad małoletnimi córkami. Wyjaśniono także, że z uwagi na treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który przewiduje możliwość objęcia tą formą pomocy tylko osoby, które rezygnują z zatrudnienia a nie również tych które nie podejmują zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą, w nowym brzmieniu przepisów nie można było przyznać I.C. wskazanego świadczenia. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji co do zaistnienia drugiej przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia tj. uznania, że w sprawie tej obowiązek opieki nad W.C. w pierwszej kolejności obciąża jego córki przed małżonką. Zdaniem Kolegium Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie przewiduje wprost istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy małżonkami, lecz to wynikający z art. 23 i 27 ww. ustawy, obowiązek wzajemnej pomocy, w tym obowiązek łożenia na utrzymanie współmałżonka, uzasadnia uwzględnienie tych regulacji przy ocenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zatem tylko okoliczność niepozostawania zainteresowanej w zatrudnieniu stanowi przeszkodę do przyznania tego świadczenia. Dla jego przyznania niezbędne jest bowiem ustalenie, że strona oczekująca jego przyznania faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Z zebranego materiału wynika natomiast, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z takiego zatrudnienia w celu opieki nad mężem, co uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Na tę decyzję I.C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Zarzuciła, że podjęte rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące, a organy zastosowały w sprawie niewłaściwą interpretację pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia". Dla przyjęcia wykładni przedstawionej przez organy orzekające w tej sprawie ustawodawca winien napisać, że osoby powinny "zrezygnować z zatrudnienia", zaś w cytowanym przepisie jest mowa o "rezygnacji z zatrudnienia". Dlatego też należy przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych interpretować celowościowo. Nie było zapewne wolą ustawodawcy nakazanie podjęcia zatrudnienia, choćby na krótko i pozostawienia bez opieki osoby potrzebującej, po to aby następnie z pracy zrezygnować i ponownie podjąć się opieki nad osobą chorą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2012 r. Dz.U. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy uznał bowiem, że skoro ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało po okresie pobytu na urlopie wychowawczym na skutek porzucenia pracy z dniem [...] 1988 r., to w takim przypadku nie może być mowy o rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą z orzeczoną pierwszą grupą inwalidzka na stałe, kiedy to wniosek o przyznanie prawa do zasiłku specjalnego opiekuńczego został złożony w dniu 24 czerwca 2013 r., zaś orzeczenie o zaliczeniu do pierwszej grupy inwalidzkiej przez Obwodową Komisję Lekarską ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w O. wydane zostało w dniu [...] 1993 r. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem zaliczającym na stałe do pierwszej grupy inwalidzkiej. Przede wszystkim należy wskazać, że materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456, ze zm.) dalej: u.ś.r., który został wprowadzony do ustawy na skutek ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) zwanej dalej: ustawą zmieniającą z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepisem tym ustawodawca do porządku prawnego wprowadził nowe świadczenie tj. specjalny zasiłek opiekuńczy, które zostało obwarowane licznymi warunkami. I tak stosownie do art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu pomiędzy skarżącą a organem odwoławczym sprowadza się do uznania przez organy orzekające w sprawie, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia tj. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organy orzekające w tej sprawie przyjęły zgodnie, że ostatni okres zatrudnienia skarżącej ustał z dniem [...] 1988 r. i nie podejmowała od tego czasu żadnego zatrudnienia, a zatem w takim przypadku nie jest możliwe wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność męża, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ocenie organów brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawczynię, a zaistniałą trwającą od 1993 r. koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawnym mężem. Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1"b" u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie - zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co potwierdzone było wcześniejszym przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], którą przyznano świadczenie na okres od 1 września 2009 r. na czas nieokreślony - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany przez Sąd pogląd znajduje swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, sygn. II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 r., sygn. II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn. III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 645/13 oraz najnowsze orzeczenie NSA z dnia 10 października 2014 r. sygn. I OSK 489/14, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nadto należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało, wbrew stanowisku organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła inna negatywna przesłanka do objęcia wnioskodawczyni pomocą w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego bowiem obowiązek sprawowania opieki w pierwszej kolejności obciąża jego córki. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w decyzji organu odwoławczego, że chociaż Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie przewiduje wprost istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy małżonkami, to wynikający z przepisów art. 23 i 27 tej ustawy, obowiązek wzajemnej pomocy małżonków, w tym obowiązek łożenia na utrzymanie współmałżonka, uzasadnia uwzględnienie tych przepisów przy ocenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 ustawy p.p.s.a.