II SA/Ol 923/05

Sven. akt II SA/Ol 923/05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi G. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie wykonania remontu i ustalenia nowego terminu wykonania robót I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. D. kwotę 100 zł. (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 66 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016, z późn. zm.), nakazał O. i J. Z. uzupełnić w terminie do dnia 30 czerwca 2005 r. brakujące rynny i rury spustowe oraz tynki ściany zewnętrznej od strony podwórza w części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewidencyjny gr. "[...]" w miejscowości P. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku J. Z., na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" zmienił powyższą decyzję w części dotyczącej wykonania remontu i określił nowy termin wykonania robót na dzień 30 października 2005 r. W złożonym odwołaniu G. D. wywiódł, że J. Z. umyślnie uchyla się od przeprowadzenia nakazanych mu robót oraz zakwestionował prawdziwość twierdzenia wnioskodawcy o braku wystarczających środków finansowych na wykonanie tego remontu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące możliwość zmiany decyzji ostatecznej. Podkreślił ponadto, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., nr "[...]" nakładająca określone obowiązki. W złożonej na tę decyzję skardze J. Z. podniósł, że przedmiotowy budynek jest współwłasnością jego i G. D. Skoro G. D. nie wykonał nałożonych przez nadzór budowlany obowiązków, nie powinien odwoływać się od decyzji wydanej na wniosek skarżącego. Wskazał ponadto, że nie został zawiadomiony o fakcie wniesienia przedmiotowego odwołania i tym samym nie mógł ustosunkować się do zarzutów i przedstawić swojego stanowiska w sprawie. Postanowieniem z dnia "[...]" r., nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.), uchylił własną decyzję z dnia "[...]" r., nr "[...]" oraz poprzedzające j ą decyzje organu pierwszej instancji z dnia "[...]" r., nr "[...]" i z dnia "[...]" r., nr "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy budynek jest współwłasnością J. Z. i G. D. i zalecił organowi pierwszej instancji zbadanie stanu technicznego budynku oraz ewentualne nałożenie na współwłaścicieli obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powyższe postanowienie zaskarżył G. D., zarzucając, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że organ błędnie powołał art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zamiast art. 54 § 3. Zarzucił również, że w tym trybie nie jest możliwe cofnięcie sprawy do etapu postępowania odwoławczego i wykorzystania trybu przewidzianego w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że omyłkowe powołanie § 2 zamiast § 3 art. 54 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia i podkreślił, że sentencja z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia tworzy spójną i logiczną całość, odnoszącą się do treści art. 54 § 3 powołanej ustawy. Nie podzielił również stanowiska skarżącego odnośnie do zakazu łączenia trybu autokontroli własnych decyzji organu i trybu odwoławczego. Na marginesie organ przyznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie niewłaściwie nazwano postanowieniem, co ocenił jako omyłkę pisarską, która nie powoduje negatywnych skutków dla stanu prawnego i faktycznego oraz możliwości zaskarżenia tego aktu. Zarzuty skarżącego organ ocenił jako formalne i bez wpływu na merytoryczne aspekty postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy jako podstawę prawną podjętego w dniu 12 października 2005 r. rozstrzygnięcia wskazał art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.), zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Powołany wyżej przepis, pobodnie jak poprzednio obowiązujący art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, póz. 368, z późn. zm.), wprowadził szczególną pozainstancyjną możliwość rozstrzygania o bycie prawnym zaskarżonej decyzji (a także decyzji j ą poprzedzającej), nie przesądzając jednocześnie o prawnej formie, w jakiej ma nastąpić uwzględnienie skargi (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. FPS 20/98, ONSA 1999, Nr 4, póz. 120). Należy przyjąć, że uwzględnienie skargi w całości następuje wskutek: - uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy, - uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia o istocie sprawy, - uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz decyzją organu pierwszej instancji z dnia "[...]" r. i jednocześnie przekazał całą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w celu uzupełnienia postępowania dowodowego. Broniąc swojego stanowiska w tej kwestii Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na pominięcie faktu, że przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany na działce nr ewidencyjny "[...]" w miejscowości P. jest współwłasnością J. Z. i G. D. Z odpowiedzi na skargę można wywieść, że w ocenie tego organu uchylenie zgodnie z żądaniem skargi zaskarżonej decyzji otwiera dalszą drogę do swobodnej weryfikacji wszelkich decyzji wcześniejszych wydanych w sprawie. Stanowisko to nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Nie jest możliwe wykorzystanie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako drogi otwierającej możliwość "cofnięcia sprawy" do etapu postępowania odwoławczego i do wykorzystania trybu przewidzianego w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ani jakiegokolwiek trybu nadzwyczajnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechne jest stanowisko, prezentowane wprawdzie na gruncie art. 38 ust.2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, lecz zdaniem Sądu mające pełne odniesienie do obecnego brzmienia normy art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że łączne korzystanie z trybów autokontroli określonych przepisami art. 54 § 3 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest możliwe. O ile korzystanie z trybu wskazanego w art. 138 § 2 ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, o tyle możliwość ta jest definitywnie zakończona z momentem złożenia skargi do sądu administracyjnego. Z tą chwilą otwiera się możliwość autokontroli na podstawie i w granicach art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualny powrót do możliwości autokontroli w trybie art. 138 § 2 Kodeksu jest możliwy tylko poprzez orzeczenie sądowe odpowiedniej treści, ono bowiem otwiera drogę powrotu do trybu postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia l marca 2002 r., sygn. akt V SA 7/01, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 5 listopada 2002 r., sygn. akt V SA 2044/01, Monitor Prawniczy 2003, nr 2 str. 50). Warunkiem skorzystania przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję z przewidzianego w powołanym przepisie prawa do autokontroli jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem strony skarżącej, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności z prawem działania tego organu. Założeniem skorzystania z mechanizmu autokontroli jest bowiem, że zadośćuczynienie skardze przez organ administracji niweczy spór. W konsekwencji, rozstrzygnięcie musi zadośćuczynić skardze w całości, zaś akt administracyjny wydany w trybie art. 54 § 3 po wniesieniu przez stronę skargi do sądu administracyjnego, nie spełniający wymogu uwzględnienia skargi w całości, jest aktem wadliwym, pozbawionym podstawy prawnej, gdyż jego wydanie wykracza poza dyspozycję tego przepisu. Powyższe nie powoduje jednakże, że jest dopuszczalne interpretowanie zakresu kompetencji autokontrolnych służących organowi administracji na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ten sposób, że po otrzymaniu skargi uchyla on zaskarżoną decyzję (czyni zadość skardze) i uznając, że sytuacja ta otworzyła ponownie drogę do działania w trybie odwoławczym, wykorzystuje instrumenty stwarzane przez art. 138 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i uchyla decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Godzi to bowiem w prawa strony do rzetelnej procedury, pozbawiając możliwości poddania się zainicjowanej kontroli sądowej. Skorzystanie z art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uchylenie decyzji drugiej instancji, nawet jeżeli żądała tego strona, nie daje organowi możliwości dalszego działania na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ani w tej samej decyzji, ani w ramach wydanego później oddzielnego rozstrzygnięcia. Skorzystanie z trybu autokontroli nigdy nie otwiera drogi do powrotu sprawy na drogę postępowania administracyjnego. Tę możliwość wykluczyło bowiem przekazanie sprawy do sądu administracyjnego. Odmienne zachowanie organu odwoławczego na tle niniejszej sprawy oznacza nie tylko wadliwe zastosowanie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu, poprzez dopatrzenie się w nim możliwości otwarcia drogi do powrotu sprawy do postępowania odwoławczego, ale także oznacza wkroczenie przez organ w sferę, która od momentu złożenia skargi jest oddana wyłącznej (poza wyjątkiem określonym w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) dyspozycji sądu. Istotną wadliwość zaskarżonego aktu stanowi również fakt, że organ odwoławczy uchylił w nim ostateczną decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]" r., nr "[...]". Przypomnieć należy, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji zarówno wadliwej, jak i prawidłowej. Wyróżniamy trzy tryby postępowania nadzwyczajnego. Prawną możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej, która zakończyła postępowanie dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 145 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, daje instytucja wznowienia postępowania. Jeżeli zaś sama decyzja zawiera kwalifikowaną wadę przewidzianą w art. 156 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwym jest tryb stwierdzenia jej nieważności. Możliwość zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowych daj ą art. 154 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skorzystanie z każdego z przedstawionych sposobów weryfikacji decyzji ostatecznej następuje w sposób ściśle określony w przepisach postępowania administracyjnego. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że szczegółowo uregulowana jest również kwestia organu uprawnionego do rozstrzygania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej (art. 150, art. 154, art. 155 i art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego). Skoro w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że istnieją podstawy faktyczne do wzruszenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., to powinien był zastosować jeden z wyżej przedstawionych trybów postępowania, o ile w świetle obowiązujących przepisów byłby on organem właściwym, bądź też ewentualnie zasygnalizować taką konieczność organowi pierwszej instancji. Należy natomiast podkreślić, że nie było to możliwe w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak już wyżej stwierdzono, autokontrola dotyczy decyzji zaskarżonej i - ewentualnie - decyzji bezpośrednio j ą poprzedzającej, a nie zaś każdej decyzji wydanej w granicach danej sprawie. Uprawnienia takie, w określonych sytuacjach, na mocy art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zastrzeżone są wyłącznie dla sądu administracyjnego. Odnosząc się do kwestii powołania w sentencji zaskarżonej decyzji przepisu art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zamiast art. 54 § 3 tej ustawy oraz błędnego nazwania tego aktu postanowieniem zamiast decyzją, Sąd stwierdza, że stanowi to wadliwość zaskarżonego aktu, która jednak nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości co do oczywistego charakteru tych błędów. Nie są to również błędy istotne, a ich ewentualne sprostowanie nie miałoby żadnego wpływu na treść tego aktu. Stwierdzić jednak należy, że omyłki te powinny być sprostowane w trybie art. 113 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. W tym trybie nie podlegają sprostowaniu błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. W świetle powyższego uzasadniona jest ocena, że postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., nr "[...]", zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 54 § 3 powołanej ustawy, co stanowi określoną w art. 156 § l pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankę stwierdzenia nieważności. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § l pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 powołanej ustawy. Dodatkowo Sąd wskazuje, że organ odwoławczy naruszył art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu administracyjnym. Przepis ten stanowi, że organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Do dnia rozpatrzenia przedmiotowej skargi do Sądu nie została zaś przekazana skarga J. Z. z dnia "[...]" r. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., nr "[...]". Z obowiązku tego nie zwalnia organu fakt wydania decyzji w trybie art. 54 § 3 tej ustawy, niezależnie od tego, czy decyzja wydana w ramach autokontroli została zaskarżona, czy też nie.