II SA/Ol 923/14

Dnia 28 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 roku sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 23 września 2013 r. do Urzędu Gminy A wpłynął wniosek S. G. o wydanie zaświadczenia o przeznaczeniu działki nr "[...]" w miejscowości A do zagospodarowania na cele usługowe z możliwością zamiany na budownictwo jednorodzinne, o ile nie będzie chętnych na usługi - jak zapisano w części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego części wsi A, gmina A, uchwalonego uchwałą Nr XXXV/224/02 Rady Gminy A z dnia 28 lutego 2002 r. (Dz. Urz. Województwa Warmińsko - Mazurskiego nr 53, poz. 824), pod pozycją 1UKS/MN. We wniosku podano, że w dniu 28 marca 2006 r. zostało wydane zaświadczenie o przeznaczeniu działki nr "[...]" i "[...]" na cele usługowe, oznaczonych na planie 2UKS, czyli identycznie - zdaniem wnioskodawcy - jak 1 UKS. Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy A odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. W uzasadnieniu podał, że działka nr "[...]" znajduje się w kwartale oznaczonym na rysunku planu jako: 1 U.KS. W tekście uchwały Nr XXXV/224/02 Rady Gminy z dnia 28 lutego 2002 r. nie występuje oznaczenie ww. kwartału. Z uwagi na brak jednoznacznej zgodności rysunku planu z treścią uchwały – zdaniem organu pierwszej instancji - nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści. W postępowaniu zażaleniowym, postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy A ponownie odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Kolegium zaś kolejnym postanowieniem z dnia "[...]" uchyliło ww. postanowienie. Następnie postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy A odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło brak możliwości stwierdzenia, iż teren oznaczony jako 1UKS może zostać przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i usługową, ponieważ plan nie zawiera ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 1UKS. W dalszej części stwierdził, że organ nie posiada uprawnień do dokonywania wiążącej interpretacji prawa, zaś istota zaświadczenia polega na tym, iż stanowi ono urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego, a nie ich wykładnię, gdyż jest ono aktem wiedzy, a nie woli organu. Na ww. postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie wniósł S. G.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 217 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie zaświadczenia zgodnego z wnioskiem strony i stanem faktycznym oraz prawnym wynikającym z Uchwały Rady Gminy A nr XXXV/224/02 z dnia 28.02.2002 r.; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w: - odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia, mimo, iż w tym samym stanie faktycznym i prawnym, tj. dla sąsiednich działek nr "[...]" oznaczonych na mapie planu "U.KS" i objętych tym samym planem Wójt Gminy A dnia "[...]" wydał zaświadczenie o takiej samej treści, o jaką obecnie wnioskuje strona, - nieuwzględnienie zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy wydawaniu skarżonego postanowienia oraz podejmowaniu polemiki ze stanowiskiem organu II instancji zawartym w postanowieniu z dnia "[...]", 3) § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Gminy nr XXXV/224/2002 z dnia 28.02.2002r. przepis ten nie obowiązywał oraz poprzez przyjęcie, że zmiana stanu prawnego spowodowała "niejednoznaczność" zapisów pomiędzy treścią Uchwały Rady Gminy nr XXXV/224/02 z dnia 28 lutego 2002r. a mapą; 4) art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązującej w chwili uchwalenia planu) poprzez jego niezastosowanie; 5) pkt 2 ust. 1 Uchwały Rady Gminy nr XXXV/224/02 z dnia 28 lutego 2002r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i pominięcie jego treści przy rozpatrywaniu wniosku strony o wydanie zaświadczenia. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ stwierdził, że dotychczas ustalono bezspornie, czego nie kwestionuje strona, że działka wnioskującego położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 1 U.KS. Z legendy do planu wynika, że przewidziano tereny oznaczone następującymi symbolami: U - tereny zabudowy usługowej, KS.U - tereny obsługi komunikacji i ruchu turystycznego. Z kolei w części tekstowej planu w § 1 pkt 2 podano: ,,1 UKS/MN- tereny pod obiekty usługowe nieuciążliwe dla otoczenia z preferencją dla usług komunikacyjnych związanych z obsługą ruchu turystycznego. W braku zainteresowania w wykorzystaniu terenów pod obiekty usługowe - dopuszcza się możliwość przeznaczenia terenu pod budownictwo jednorodzinne o uwarunkowaniach dla pozostałych terenów - bez potrzeby dokonywania formalnych zmian w planie. W obszarze 1 U.KS/MN należy zarezerwować teren pod przepompownię ścieków". Podkreślono, że w toku rozpatrywania niniejszej sprawy organy ustaliły, że brak jest tożsamości przyjętych w opracowaniu symboli dla poszczególnych obszarów. Innymi słowy część graficzna planu nie jest kompatybilna z częścią tekstową, bowiem ich zestawienie nie prowadzi do jednoznacznych i oczywistych wniosków. W ocenie Kolegium brak jest podstaw prawnych aby w uproszczonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia przeprowadzać wykładnię przepisów prawa powszechnie obowiązującego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie nie jest bowiem formą działania administracji, w której ustala się treść powszechnie obowiązujących aktów prawnych. Tymczasem strona w przedmiotowej sprawie domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego przedstawioną przez niego interpretację zapisów planu miejscowego. Wykładnia taka jednakże wydaje się niemożliwa, gdyż wobec niespójnych ustaleń planu organ pierwszej instancji takiego zaświadczenia wydać nie mógł. Skargę na ww. postanowienie wywiódł S. G. wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego celem wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, tj.: czy odmowa wydania żądanego zaświadczenia spowodowana jest uchwaleniem wadliwego (w zakresie działki nr "[...]") planu zagospodarowania przestrzennego i czy odmowa wydania żądanego zaświadczenia ma związek z uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego i czy plan ten może być stosowany w stosunku do działki nr "[...]", właścicielem której jest S. G.. - art. 80 k.p.a. w zw. z art. 217 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów prowadzącą do konstatacji, że brak jest podstaw do wydania żądanego zaświadczenia, - art. 7 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady praworządności oraz zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do należytego załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji (postanowienia) z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270), ppsa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte zgodnie z prawem. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy A z dnia "[...]" o odmowie wydania zaświadczenia. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej kpa (Dz. U. z 2013r., poz. 267) jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Zaświadczenie jest wydawane w toku odrębnego postępowania, które uregulowane zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego. Służy ono potwierdzeniu, w formie urzędowej określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu nie potwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Trzeba podkreślić, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę - art. 218 tej ustawy - przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2013r., I OSK 605/12). Odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia (art. 219 kpa). Ma ona miejsce na przykład wówczas, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak jest przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz LEX 2009, Komentarz do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednakże trzeba mieć na uwadze, że danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji nie są dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów wynikających z tych danych. Z tego powodu nie można przyjąć, że oświadczenie poświadczone przez organ administracji jest zaświadczeniem (Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego, Piotr Przybysz, Wydanie 7, LexisNexis Warszawa 2010r., str. 467). Mając na uwadze powyższe istotnym jest wskazać, że zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, zatem jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Organ administracji bowiem, stwierdzając, że sprawy mające stanowić przedmiot zaświadczenia są sporne, jest zobowiązany odmówić wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z 27 listopada 1998r., III SA 1292/97). W rozpatrywanej sprawie w dniu 23 września 2013 r. do Urzędu Gminy A wpłynął wniosek S. G. o wydanie zaświadczenia o przeznaczeniu działki nr "[...]" w miejscowości A do zagospodarowania na cele usługowe z możliwością zamiany na budownictwo jednorodzinne, o ile nie będzie chętnych na usługi - jak zapisano w części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego części wsi A, gmina A uchwalonego uchwałą Nr XXXV/224/02 Rady Gminy A z dnia 28 lutego 2002 r. (Dz. Urz. Województwa Warmińsko - Mazurskiego nr 53, poz. 824) pod pozycją 1UKS/MN. Dla oceny czy wniosek o żądanej przez stronę treści mógł być jej wydany konieczna jest analiza planu miejscowego części wsi A, na której posadowiona jest działka "[...]", której dotyczy wniosek o zaświadczenie. We wniosku tym wskazano na teren oznaczony w planie miejscowym jako 1 UKS/MN. W części opisowej planu (akta adm., k. – 4) symbol ten został oznaczony jako tereny pod obiekty usługowe nieuciążliwe dla otoczenia z preferencją dla usług komunikacyjnych związanych z obsługą ruchu turystycznego. W braku zainteresowania w wykorzystaniu terenów pod obiektu usługowe – dopuszcza się możliwość przeznaczenia terenu pod budownictwo jednorodzinne o uwarunkowaniach jak dla pozostałych terenów – bez potrzeby dokonywania formalnych zmian w planie. W obszarze 1 UKS/MN należy zarezerwować teren pod przepompownię ścieków. Jednakże w części graficznej (mapa) przedmiotowego planu (akta adm., k. – 1), która stanowi integralną część planu miejscowego, nie można odnaleźć terenu oznaczonego jako 1 UKS/MN. Są natomiast obszary oznaczone jako 1 UKS, 2 UKS czy też 3MN, 4MN. Z legendy do planu wynika zaś następujące znaczenie symboli: U - tereny zabudowy usługowej, KS.U - tereny obsługi komunikacji i ruchu turystycznego, MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Niewątpliwie więc istnieje rozbieżność pomiędzy treścią planu a jego rysunkiem. Postępowanie zaś w sprawie wydania zaświadczenia absolutnie nie jest postępowaniem właściwym dla rozstrzygania takich rozbieżności. Skoro zaś takie rozbieżności bezspornie istnieją to organ słusznie stwierdził, że nie może wydać zaświadczenia o wnioskowanej przez stronę treści, jako że sprawa mająca stanowić przedmiot zaświadczenia jest sporna. Mając powyższe na względzie Sad na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.