II SA/Ol 924/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi S.Z. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Rada Gminy "[...]" podjęła w dniu "[...]" uchwałę nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV "[...]" na terenie Gminy "[...]". W dniu "[...]" (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) S. Ż. i G. Ż. – reprezentowani przez r.pr. A. B. - wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności i uchylenia zaskarżonej uchwały w całości. Zarzucili: 1. naruszenie art. 5, 68 oraz 74 Konstytucji RP poprzez nieprzyjęcie w planie alternatywnej możliwości budowania linii elektroenergetycznej w betonowych korytarzach pod ziemią co jest wariantem zdrowszym dla ludzi i przyjaźniejszym dla środowiska oraz nieprzyjęcie możliwości poprowadzenia inwestycji linią prosta, co zminimalizowałoby oddziaływanie pól elektromagnetycznych 2. art. 19 poprzez niezastosowanie przez radę i nieuwzględnienie uwag do planu 3. art. 6, 15 ust. 1, 20 i 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zapisy planu pozostają w sprzeczności z wymogami powołanej ustawy oraz obowiązującym Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, w którym nie przeznaczono terenów objętych planem, w tym miejscowości w której zamieszkuje G. Ż., pod planowaną inwestycję 4. naruszenie art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko poprzez podanie informacji o planowanym przedsięwzięciu już po wybraniu wariantu jego realizacji przez inwestora, co uniemożliwiło mieszkańcom uczestniczenie w inwentaryzacji przyrodniczej i udziale na etapie oceny oddziaływania na środowisko 5. braku oznaczenia inwestycji celu publicznego na szczeblu krajowym, podczas gdy wszelkie uzgodnienia były w tym przedmiocie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący są właścicielami działek znajdujących się w gminie "[...]", obręb "[...]", przez które zgodnie z zaskarżoną uchwałą ma przebiegać przedmiotowa inwestycja. Podano, że projekt uchwały w takim kształcie narusza prawo własności skarżących poprzez ograniczenie dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości, a także wpływa na zmniejszenie ich wartości. Wskazano, że uchwała narusza konstytucyjne prawo do ochrony zdrowia, gdyż planowana inwestycja znajduje się w odległości 70m od domów i zabudowań, będzie emitować znaczny i stały hałas, wibracje, dźwięki niskiej częstotliwości i infradźwięki oraz szkodliwe promieniowanie. Usytuowanie to narusza bezpieczeństwo ekologiczne mieszkańców, a ochrona środowiska i wspieranie działań w tym kierunku należy do obowiązków władz publicznych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne pełnomocnik skarżących wskazała, że plan nie może ograniczać swobody działalności gospodarczej. Wskazała ponadto, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu wójt dokonuje analizy, stosownie do wymogów art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego w niniejszej sprawie nie przeprowadzono. Wskazano także, że plan jest niezgodny ze Studium, a także z Planem Wojewódzkim, którego zmiany dokonano w "[...]". W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy wniósł o odrzucenie skargi G. Ż. jako wniesionej po terminie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Wskazano, że w przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu miejscowego uwzględnienie skargi może nastąpić, jeżeli naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazano, że skarżący zarzucają naruszenie prawa do ochrony zdrowia i środowiska, ale nie popierają swoich wywodów żadnymi dowodami na ich zasadność. Wskazano, że ustalenie przebiegu linii oraz jej rodzaju (napowietrznej a nie podziemnej) nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniono, że wójt dokonał analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu przed podjęciem przedmiotowej uchwały i przedstawił swoje stanowisko radzie. Przy czym wskazano, że powołany przepis nie określa formy, w jakiej analiza ta ma być sporządzona. Co do zarzutu naruszenia art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniono, ze były one przedmiotem uchwał rady, a nie zostały uwzględnione z powodów wskazanych w uzasadnieniu tych uchwał. Natomiast art. 19 określa uprawnienie rady w przypadku stwierdzenia konieczności uwzględnienia uwag. Wyjaśniono także, że zaskarżony plan nie narusza Studium, gdyż studium nie określa przeznaczenia terenów, a jedynie ogólnie uwarunkowania dla terenu. Studium nie określa tez położenia inwestycji liniowych, a jedynie obszary na których rozmieszczone są inwestycje celu publicznego. Wskazano przy tym, że skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru skargi powszechnej, a tym samym odwoływanie się do terenów objętych inwestycją, do których skarżący nie mają żadnych praw, nie ma oparcia w powołanym przepisie. Wskazano także, że plan nie narusza art. 15 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, a także zachowano zasady i tryb jego sporządzenia. Podano, że ogłoszono o wyłożeniu projektu planu i zorganizowano dyskusję publiczną, a także wyznaczono termin wnoszenia uwag. Uwagi zostały rozpatrzone najpierw przez wójta, a potem przez rade. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko wskazano, że przepis ten dotyczy procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie procedury uchwalania planu. Natomiast co do zarzutu, że planowana inwestycja nie jest inwestycja celu publicznego na szczeblu krajowym wyjaśniono, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycja celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest ujęta w planie zagospodarowania województwa "[...]", a nie województwa "[...]". Stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę podtrzymał pełnomocnik Wójta Gminy "[...]". Postanowieniem tut. Sądu wydanym w dniu 23 października 2014r. (sygn. akt II SA/Ol 924/14) skarga G. Ż. została odrzucona. W związku z tym w niniejszej sprawie Sąd rozpatrywał wyłącznie skargę S. Ż. Pismem z dnia 18 września 2014r. do Sadu wpłynął wniosek Spółki o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postepowaniu. Uzasadniając wniosek pełnomocnik Spółki podała, że Spółka jest wyznaczona przez Prezesa Urzędu na operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego, jedynego na terytorium RP. Zaskarżona uchwała dotyczy zaś inwestycji, umożliwiającej Spółce realizację jej ustawowych zadań. Nadesłano także decyzje dotyczące pozwolenia na budowę dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 23 października 2014r. Sąd postanowił dopuścić Spółkę do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została zawarta w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Z istoty takiej kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy mieć na uwadze okoliczność, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała rady gminy. Zatem podlega ona zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.), który stanowi iż każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwalą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W związku z tym skuteczność takiej skargi uzależniona jest od wykazania, iż nastąpiło naruszenie prawa, mające wpływ na sytuację prawną skarżącego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995r. (IV SA 346/93, ONSA 1996 nr 3 poz. 125) naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Ponadto przesłanką skutecznego wniesienia przez legitymowany podmiot skargi do sądu administracyjnego na uchwałę jest także uprzednie wezwanie organu uchwałodawczego gminy do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący skutecznie wyczerpał tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedził wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo pełnomocnik skarżącego z dnia "[...]"), jak również zachował termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy także zauważyć, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV "[...]" na terenie Gminy "[...]". Uchwała taka jest podejmowana w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.). Zatem przede wszystkim przepisy tej ustawy należy mieć na względzie oceniając kwestię ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżącego. Przy czym wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Podnieść należy także, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, a zatem nie może być ona wniesiona wyłącznie w interesie społecznym, jak również podstawą jej wniesienia nie może być wyłącznie zarzut naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Sama jedynie sprzeczność uchwały z prawem nie uprawnia do wniesienia skargi, o ile uchwała ta wprost nie narusza jednostkowego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego upatruje naruszenia jego interesu prawnego, powołując się na naruszenie szeregu przepisów prawa. Jednakże w ocenie Sądu powoływane w sakrze naruszenia prawa albo nie miało miejsca, albo też zarzuty dotyczą naruszenia obiektywnego porządku prawnego, w żaden sposób nie związanego z interesem prawnym skarżącego, a tym samym nie podlegają ocenie w niniejszej sprawie. Stwierdzić należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Także Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem nie jest ono prawem absolutnym, a więc prawem niczym nieograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należy z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś, pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji także granicę ochrony tego prawa. Pojmowanie bowiem prawa własności, jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby (...) do naruszenia interesów innych podmiotów (por. wyrok z 20 kwietnia 1993 r., sygn. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8). Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają między innymi z przepisów wyżej powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem organom gminy przysługuje tzw. władztwo planistyczne, co oznacza że mają prawo do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Władztwo planistyczne wynikające z powołanych przepisów oznacza prawo do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, realizowane w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku zatem z uchwaleniem planu miejscowego mogą się pojawiać ograniczenia w prawie własności. Jeżeli mieszczą się one w przyznanych ustawowo ramach, to nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 796/12, LEX nr 1216768). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie gmina nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Należy wskazać, że nie jest zasadne powoływanie się przez pełnomocnik skarżącego na przepisy Konstytucji RP dotyczące ochrony zdrowia, czy ochrony środowiska jako uzasadniające – jej zdaniem - konieczność przyjęcia w planie alternatywnej możliwości budowania linii elektroenergetycznej pod ziemią, czy też możliwości poprowadzenia inwestycji linią prostą. Z powołanych przepisów nie sposób wyprowadzić wniosku, że gmina miała obowiązek wprowadzenia rozwiązań alternatywnych, a tym bardziej że brak takich rozwiązań narusza interes prawny skarżącego. Konkretyzacja przepisów rangi konstytucyjnej następuje bowiem w poszczególnych ustawach, w tym w powołanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tej ustawy wynika zaś, że to gmina decyduje o sposobie zagospodarowania należącego do niej terenu w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego i w ocenie Sąd do przekroczenia granic tego władztwa w niniejszej sprawie nie doszło. Nie można także podzielić stanowiska pełnomocnik skarżącego co do naruszenia art. 19 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. Przepis ten w żadnym wypadku nie nakłada jednak na radę obowiązku uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu, a jedynie wskazuje sposób postępowania, w przypadku gdy rada takie uwagi uwzględni. Procedura związana ze zgłoszonymi uwagami zawarta jest w art. 17 pkt 14 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami wójt przedstawi radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, a rada gminy przy uchwalaniu planu miejscowego rozstrzyga co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu. Taki tryb przy uchwalaniu zaskarżonego planu został zachowany. Uwagi zostały rozpatrzone najpierw przez Wójta Gminy "[...]" (zarządzenie z dnia "[...]"), a następnie lista nieuwzględnionych uwag została przekazana Radzie. W odniesieniu do uwagi zgłoszonej przez S. Ż. Rada podjęła uchwalę z dnia "[...]" nr "[...]" o jej nieuwzględnieniu. Dodatkowo lista nieuwzlędnionych uwag stanowi załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały o planie miejscowym. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia procedury w przedmiotowym zakresie. Nie można także podzielić zarzutu dotyczącego naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zarzutu odnośnie sprzeczności uchwalonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Należy wskazać, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]", uchwalonym w dniu "[...]", a następnie zmienionym uchwałą z dnia "[...]". przewidziano budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej. W tym zakresie plan nie narusza ustaleń Studium. Jak słusznie przy tym wskazano w odpowiedzi na skargę to plan miejscowy, a nie ustalenia studium określają miejsce położenia inwestycji liniowych. Ponadto skarżący S. Ż. nie wskazał, aby podnoszona okoliczność dotyczyła także jego nieruchomości, gdyż w skardze mowa jest jedynie o takiej niezgodności w stosunku do nieruchomości należącej do G. Ż., którego skarga została odrzucona. W związku z tym Sąd nie może dokonywać oceny zasadności podnoszonego zarzutu co do całości inwestycji objętej planem, gdyż wykracza to poza zakres niniejszej sprawy, określony granicami legitymacji prawnej skarżącego. Niezrozumiały jest także zarzut naruszenia art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013r. poz 1235 ze zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten nie ma zatem w ogóle zastosowania w procedurze uchwalania planu miejscowego. O ile jednak intencją pełnomocnika skarżącego był zarzut naruszenia przepisów regulujących zasady udziału skarżącego w procedurze uchwalania planu, to także w tym zakresie nie znajduje on uzasadnienia. Zostały bowiem zachowane wymogi dotyczące ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu, a następnie o wyłożeniu jego projektu, a także o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu. Co więcej zorganizowano dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętym w planie, w której uczestniczył także skarżący (protokół z dnia "[...]" – w aktach administracyjnych). Skarżący skorzystał także z uprawnienia do złożenia uwag do projektu planu. Natomiast bezzasadne jest podnoszenie przez pełnomocnika skarżącego okoliczności dotyczących innych właścicieli nieruchomości, gdyż przedmiotowa skarga – jak wskazano wyżej - nie ma charakteru skargi powszechnej. Z tych samych względów nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący ewentualnego braku analizy wójta odnośnie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, czy też zarzut odnośnie dokonywania uzgodnień przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego na szczeblu krajowym, a także braku obowiązującego Planu Województwa, uwzględniającego przedmiotową inwestycję. Należy przy tym podnieść, że pełnomocnik skarżącego nie tylko nie sprecyzowała tych zarzutów i nie wskazała na związek pomiędzy podnoszoną w skardze niezgodnością z przepisami prawa a naruszeniem interesu prawnego skarżącego, ale także sformułowała je w sposób niejasny. Nie wiadomo na przykład z jakich względów pełnomocnik skarżącego powołała się na zapisy planu województwa, podczas gdy zaskarżony plan miejscowy dotyczy gminy "[...]", położonej na terenie województwa "[...]". Zarzuty te nie mogą zatem być w ogóle ocenione przez Sąd. Wyjaśnić natomiast należy, że postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 23 października 2014r. Sąd wydał postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu Spółki, gdyż z przedłożonych dokumentów wynika, ze spółka uzyskała już stosowne pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, wykazując prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym legitymując się decyzjami o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz Spółki. W związku z tym w ocenie Sądu Spółka wykazała, że wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego, co warunkuje dopuszczenie do udziału w sprawie w myśl art. 33 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.