II SA/Ol 928/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi L. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru ustawienia przyczepy kempingowej i obiektu gospodarczego oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" wydaną przez Starostę - po rozpatrzeniu zgłoszenia J. i L. K. z dnia "[...]" - wniesiono sprzeciw do zamiaru ustawienia na okres 120 dni na działce nr "[...]", obręb "[...]" przyczepy kempingowej na kołach z zaczepem oraz blaszaka gospodarczego na kołach z zaczepem przeznaczonego do przechowywania niezbędnych narzędzi do pielęgnacji działki. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku postępowania postanowieniem z dnia "[...]" poinformowano wnioskodawców o konieczności dołączenia w terminie do dnia 30 czerwca 2010r. zaświadczenia Burmistrza o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy A obejmującego obszar wsi A wraz z terenem pomiędzy wsią a brzegiem jeziora, decyzji Starosty o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, oryginałów oświadczeń współwłaścicieli o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także zaznaczono, iż lokalizację obiektu (odległość od granic działki) należy dostosować do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pismem z dnia 1 czerwca 2010r. wnioskodawcy wnieśli o wyrażenie zgody na ustawienie przedmiotowych obiektów bez dołączania do wniosku żądanych dokumentów. Następnie w dniu 16 czerwca 2010r. do organu wpłynęło postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przekazujące do rozpatrzenia według właściwości pismo Gminy A, z którego wynikało, że na działce wnioskodawców istnieją już obiekty budowlane w postaci przyczepy letniskowej i blaszaka gospodarczego na kołach, co potwierdzały dołączone 2 zdjęcia przedmiotowej działki. W dniu 22 czerwca 2010r. wpłynęło do organu kolejne pismo wnioskodawców, którzy w związku ze złożeniem odwołania od postanowienia Burmistrza w sprawie zaświadczenia o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wnieśli o przedłużenie terminu do przedłożenia wskazanych w postanowieniu z dnia "[...]" dokumentów. Wnioskodawcy następnie potwierdzili, że zgłoszenie dotyczy obiektów budowlanych usytuowanych w miejscu, w którym takie obiekty już istnieją. W świetle powyższych okoliczności organ uznał, że w dniu, w którym wnioskodawcy dokonali zgłoszenia ustawienia na przedmiotowej działce na okres 120 dni dwóch obiektów tymczasowych, obiekty te faktycznie były już ustawione dokładnie w miejscu wskazanym w zgłoszeniu. W takiej sytuacji przepisy Prawa budowlanego nie dopuszczają przyjęcia zgłoszenia. Jak wynika bowiem z art. 30 ust. 6 pkt 3 powołanej ustawy właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu w którym taki obiekt już istnieje. Ponadto organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, podniósł iż barakowóz czy przyczepa kempingowa nie stanowią obiektów, których ustawienie jest zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i L. K., żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołujący wskazali, iż z podobnym zgłoszeniem występowali do organu rokrocznie i sprawa była załatwiana pozytywnie. Dlatego też, wierząc, że to tylko formalność, umieścili w dobrej wierze przedmiotowe obiekty na działce zgodnie ze zgłoszeniem. Zaznaczono przy tym, iż przepisy Prawa budowlanego w tej materii nie zmieniły się. Zatem działania organu polegające na żądaniu szeregu dokumentów i zaświadczeń, podważają konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do Państwa. W ocenie odwołujących się Starosta błędnie interpretuje przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane uznając a priori, że przedmiotowe obiekty stanowią obiekty budowlane, na których postawienie wymagane jest pozwolenie na budowę. Jednocześnie organ będąc w innym przeświadczeniu niż wnioskodawcy co do poprawności ścieżki prawnej dla prawidłowego załatwienia sprawy, winien zgodnie z art. 9 kpa wskazać właściwe rozwiązanie na gruncie obowiązującego prawa. Każdą sprawę należy bowiem rozpatrywać indywidualnie w ścisłym związku z przepisami prawa obowiązującymi w danej chwili. Odwołujący podnieśli także, iż organ I instancji nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu, czym uchybił art. 10 § 1 i § 3 kpa. Ponadto podniesiono kwestię poprawności postępowania zakończonego wydaniem decyzji w sytuacji, gdy organ nie posiada istotnych dla sprawy załączników, w tym zaświadczenia Burmistrza o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Biorąc pod uwagę, iż Burmistrz odmówił w drodze postanowienia wydania stosownego zaświadczenia i toczy się dalej w tej sprawie postępowanie, to zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ winien zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii. Odwołujący podnieśli również zarzuty dotyczące ustaleń wskazanego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, iż ustalenia te w sposób rażący ograniczają prawo własności, funkcjonalność działki i tym samym jej wartość poprzez niedopuszczanie realizacji nowych obiektów do czasu jednoczesnego wykonania sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z odprowadzeniem ścieków do oczyszczalni. Przepisy te doprowadziły do sytuacji, w której na działce rekreacyjnej nie można ustawić przyczepy kempingowej. W związku z tym, odwołujący się złożyli również wniosek o uchylenie przez organ nadzorczy dyskryminującego wielu właścicieli działek zapisu i zobowiązanie organu stanowiącego do opracowania takich przepisów przejściowych, które właścicielom działek rekreacyjnych pozwoliłyby na zapewnienie prawidłowego korzystania z posiadanych nieruchomości. Decyzją z dnia "[...]" wydaną przez Wojewodę utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż zamiar usytuowania przez odwołujących na przedmiotowej działce przyczepy kempingowej i barakowozu spełnia przesłanki definicji tymczasowego obiektu budowlanego, określonego w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Ustawienie ich na kołach świadczy o tym, że nie zostały one trwale związane z gruntem. Specyfika zaś przyczepy kempingowej jako obiektu mobilnego o lekkiej konstrukcji, służącego do czasowego pobytu potwierdza, że obiekt ten ma charakter tymczasowy. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż z analizy dokumentów sprawy bezspornie wynika, że zamiarem inwestora było zgłoszenie ustawienia obiektów tymczasowych już posadowionych w dniu 23 maja 2007r. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, że zachodzi przesłanka określona w art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zezwalająca na wniesienie sprzeciwu, zaś pozostałe zarzuty odwołujących dotyczące poprawności postępowania uznał za bez znaczenia dla powyższego rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję skargę wnieśli J. i L. K., żądając jej uchylenia lub zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania dotyczącego zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skarżący przedstawili dokładnie stan faktyczny sprawy i ponowili zarzuty podnoszone uprzednio w złożonym odwołaniu. Zaznaczyli, iż w złożonym zgłoszeniu określili czas ustanowienia obiektu od dnia 14 maja 2010r. do dnia 11 września 2010r. Podnieśli, iż organ I instancji przyjął do rozstrzygnięcia złożone przez nich zgłoszenie w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane i następnie wydał decyzję na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 tej ustawy. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu, który twierdzi, że zgłoszone obiekty wymagają pozwolenia na budowę. Podkreślono przy tym, iż organ winien wskazać wnioskodawcom właściwe rozwiązanie na gruncie obowiązującego prawa, skoro złożony przez nich wniosek nie był właściwy. Błędne jest również stanowisko organu odwoławczego, twierdzącego, że obiekt mobilny to obiekt tymczasowy. Kwalifikacja barakowozu, obiektu kontenerowego wymienionych w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane jako tymczasowych obiektów budowlanych wynika z faktu, iż obiekty te towarzyszą zwykle realizowanym inwestycjom budowlanym jako zaplecze socjalno – biurowo – magazynowe. Takie samo podejście do przyczepy kempingowej, czy blaszaka na kołach ustawionych nie na placu budowy, a na działce rekreacyjnej jest błędem merytorycznym powielanym przez kolejne organy. Dodano, iż żaden z organów nie zajął również stanowiska w sprawie blaszaka gospodarczego na kołach. Organy zapomniały również o najistotniejszym fakcie, tj. posiadaniu instalacji przyłączonych do zewnętrznych źródeł. Przedmiotowa przyczepa kempingowa ma dostęp do energii elektrycznej z zewnętrznego przyłącza za pomocą kabla zasilającego (podobnie jak kosiarka elektryczna) i nie ma dostępu do wodociągu i kanalizacji. Z kolei blaszak nie posiada nawet kabla zasilającego w energię ani instalacji wodnokanalizacyjnej. Tymczasem jak wskazano w piśmie z dnia 11 sierpnia 2010r. Departamentu Rynku Budowlanego i Techniki Ministerstwa Infrastruktury kwestie te są bardzo istotne w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący dodali również, iż Wojewoda jako organ nadzoru zatwierdzający uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie zainteresował się do dnia złożenia skargi problematycznymi zapisami zawartymi w kwestionowanym przez nich planie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jak wynika z cytowanych przepisów pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Należy przy tym podkreślić, iż wyliczenie to ma charakter przykładowy, nie stanowi katalogu zamkniętego. Obiekt taki wymaga jednak zgłoszenia. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, a także należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji (art. 30 ust. 2 cytowanej ustawy). Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust.5 tejże ustawy). W myśl art. 30 ust. 6 cytowanej ustawy właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Należy również zaznaczyć, iż właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych lub też wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art.30 ust. 7 ustawy). Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie prowadzi do wniosku, iż organy w toku prowadzonego postępowania nie naruszyły prawa w omawianym wyżej zakresie i tym samym nie uchybiły ustawowym obowiązkom. Jak wskazano wyżej zgłoszenia należy dokonać przed terminem rozpoczęcia robót budowlanych, zaś do ich wykonania można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Organ, do którego zgłoszenie wpłynęło, obowiązany jest zbadać zamiar budowy objęty zgłoszeniem, dokonać jego faktycznej i prawnej oceny oraz przemilczeć zgłoszenie, jeżeli uzna, iż zamierzenie jest zgodne z prawem, albo też podjąć przewidziane prawem działania, jeżeli stwierdzi istnienie takiej konieczności (Prawo budowlane, komentarz pod red. Z. Niewadomskiego, Warszawa 2009, s. 376). W przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, początkowym dniem biegu trzydziestodniowego terminu, wskazanego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, jest dzień następny po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, albo dzień następny po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 79/06, niepubl.). Wykonanie robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia, ale w sytuacji gdy nie upłynął jeszcze termin do wniesienia sprzeciwu przez organ, jest równoznaczne z wykonaniem robót budowlanych "bez wymaganego zgłoszenia" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 lipca 2004r., sygn. akt SA/Rz 896/02, niepubl.). Dodatkowo należy wskazać, iż organ wnosi sprzeciw w przypadkach, o których mowa w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Zawarte w tym przepisie określenie "wnosi sprzeciw" oznacza, że rozstrzygnięcie co do wniesienia sprzeciwu nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten w punkcie 3 stanowi wprost, iż organ wnosi sprzeciw, gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Jest to rozwiązanie analogiczne do zasady, że nie wydaje się pozwolenia na budowę celem realizacji obiektu, który już został wybudowany. Jak wynika z akt sprawy skarżący wnieśli zgłoszenie w dniu 12 maja 2010r. W tej dacie – czego nie kwestionują skarżący - przedmiotowe obiekty budowlane były już posadowione na działce skarżących. Zatem organ był zobowiązany do wniesienia sprzeciwu. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, iż w latach poprzednich skarżący użytkowali przedmiotowe obiekty na podstawie zgłoszenia. Każde zgłoszenie, które co roku wnosili skarżący, stanowi bowiem indywidualną, samodzielną sprawę i nie można uznać, iż to jedynie formalność ze strony organu. Nie mają także znaczenia inne zarzuty podnoszone przez skarżących, w tym konieczność przedłożenia zaświadczenia o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem w dacie zgłoszenia przedmiotowe obiekty już na działce zostały posadowione, to postanowienie dotyczące uzupełnienia zgłoszenia było bezprzedmiotowe. Zarzuty dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia, gdyż pozostają one poza przedmiotem niniejszej sprawy. Natomiast argumenty dotyczące kwalifikowania przedmiotowych obiektów nie są zasadne. Wskazać bowiem należy, iż organ odwoławczy przyjął korzystną dla skarżących interpretację, uznając iż przedmiotowe obiekty mogą być przedmiotem zgłoszenia, a sprzeciw wynika z faktu, iż zostały one już zrealizowane. Nie można natomiast zarzucać organowi, iż nie wskazał właściwej drogi załatwienia sprawy. W myśl bowiem Prawa budowlanego to inwestor określa zakres i rodzaj zamierzenia inwestycyjnego i organ nie może go w tym zastępować. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa i skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.