II SA/Ol 929/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi C. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Wójt Gminy decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) , zwanej w treści uzasadnienia upzp, ustalił J. i G.S. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie budynku letniskowego na działce nr "[...]". Od powyższej decyzji odwołał się C.R. Zarzucił, że organ gminy, wskazując w uzasadnieniu obsługę komunikacyjną przedmiotowej działki poprzez drogę nr ew. "[...]", naruszył jego prawo własności do tej nieruchomości. Droga ta jest terenem prywatnym, po którym odwołujący się zakazał przejścia i przejazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymało w mocy w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zasadnie wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, zaś postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego oraz regułami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało ponadto, że teren, którego dotyczy decyzja posiada dostęp do drogi publicznej – drogi gminnej "[...]" poprzez działkę nr "[...]". Powyższe spełnia warunek dostępu do drogi publicznej. Kolegium wskazało dodatkowo, że jednym z warunków podziału nieruchomości jest zapewnienie projektowanym do wydzielenia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. W przedmiotowym przypadku warunek ten został spełniony. Podniosło również, ze oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezbędne dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Na obecnym etapie postępowania żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga uzyskania zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. W złożonej skardze C.R. zarzucił powyższej decyzji: 1) naruszenie art. 2 pkt 14 upzp poprzez błędne przyjęcie, że z działki inwestorów istnieje bezpośredni dostęp do drogi publicznej lub dostęp do niej przez drogę wewnętrzną i pominięcie, że droga wewnętrzna stanowi własność prywatną; 2) pominięcie, że droga ta jest własnością skarżącego i posiada dozwolony jeden wyjazd, należący do skarżącego oraz 3) naruszenie prawa własności do działki nr "[...]" i obowiązujących w tym zakresie przepisów Kodeksu cywilnego poprzez decydowanie przez organy samorządowe o podmiotach i sposobie korzystania z tej drogi z pominięciem zgody skarżącego. Skarżący stwierdził, że działka inwestorów nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i posiada tylko dostęp przez drogę wewnętrzną, stanowiącą własność skarżącego. O fakcie korzystania z niej nie mogą decydować organy samorządowe, lecz właściciel lub sąd powszechny. Wobec powyższego organ pierwszej instancji powinien był zwrócić się do skarżącego o wyrażenie zgody na ograniczenie jego prawa własności, czego jednak zaniechano. Przyznał, że wprawdzie żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga uzyskania zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na ustalenie warunków zabudowy, lecz w przedmiotowej sprawie chodzi o drogę stanowiącą cudzą własność. Skarżący wywiódł ponadto, że naruszono art. 56 upzp, gdyż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi, którymi -w jego ocenie- są przepisy art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stwierdził ponadto, że ewentualne kwestie sporne dotyczące zasad korzystania z działki nr "[...]", mają charakter cywilnoprawny i właściwym do ich rozstrzygnięcia jest sąd powszechny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie narusza ona prawa. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie było, czy spełniony jest ustawowy wymóg dostępu działki inwestorów do drogi publicznej. Skarżący wywodzi, iż w stanie faktycznym sprawy działka nr "[...]" nie posiada dostępu do drogi publicznej, gdyż ma połączenie z drogą gminną tylko przez drogę wewnętrzną, stanowiącą własność skarżącego, zaś on nie wyraził zgody na korzystanie z tej nieruchomości przez inwestorów. Stosownie do art. 61 ust. 1 upzp wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Warunki zabudowy można zatem ustalić tylko dla takiego terenu, który posiada dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z ustawową definicją, zawartą w art. 2 pkt 14 upzp, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej należy zatem rozumieć nie tylko jako zapewnienie bezpośredniego połączenia, ale również jako połączenie pośrednie – poprzez drogę wewnętrzną, a także ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, polegającego na możliwości przejazdu, na nieruchomości oddzielającej działkę sąsiednią od drogi publicznej. Wobec braku określenia w przepisach upzp terminu "droga publiczna" należy uznać, iż chodzi o drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115). Przepisy tej ustawy przewidują, jakie drogi zalicza się do dróg publicznych oraz organy i tryb zaliczania dróg do określonej kategorii. Przypomnieć należy, że drogą publiczną jest droga krajowa, wojewódzka, powiatowa lub gminna (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.). Natomiast drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, np. drogi w osiedlach mieszkaniowych czy dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, są drogami wewnętrznym. W stanie faktycznym sprawy drogą publiczną jest droga gminna, stanowiąca nieruchomość oznaczoną nr ew. "[...]". Materiał dowodowy sprawy potwierdza, iż teren inwestycji posiada dostęp do tej drogi. Nie jest to wprawdzie dostęp bezpośredni, lecz jak już wyżej stwierdzono, ustawodawca dopuścił możliwość dostępu pośredniego. Takie właśnie połączenie, przez sąsiednią działkę o nr ew. "[...]", posiada przedmiotowa nieruchomość. Bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje fakt, iż droga ta w rejestrze gruntów oznaczona jest jako pastwiska trwałe. Jak wynika z pisma poprzedników prawnych inwestorów z dnia 18 czerwca 2007 r. nieruchomość ta była użytkowana jak droga przez nich oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości co najmniej od 1994 roku. Ponadto, zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U z 2004 r. Nr 121, poz.1266) wyłączenie gruntów rolnych z produkcji jest czynnością faktyczną, polegającą na rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowania. Warunkiem natomiast legalnego wyłączenia jest uzyskanie decyzji o wyłączeniu. Tryb wyłączania gruntów z produkcji został szczegółowo unormowany w tej ustawie. Kwestia ta pozostaje jednak poza oceną Sądu w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że działka inwestorów powstała w wyniku podziału działki o nr ew. "[...]". Jak słusznie zauważyło Kolegium, niedopuszczalny byłby podział nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie miałyby dostępu do drogi publicznej - art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) Za dostęp do drogi publicznej ustawodawca uważa m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie jest zasadny zarzut, iż zaskarżoną decyzją naruszono prawo własności skarżącego do nieruchomości nr ew. "[...]". Podkreślić należy, że organy administracji nie rozstrzygały kwestii ustanowienia drogi koniecznej, lecz stwierdziły istnienie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę po nr ew. "[...]". Wprawdzie z akt sprawy nie wynika, czy została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu przez sporną drogę, lecz treść powołanego wyżej pisma poprzedników prawnych inwestorów wskazuje, iż sporna nieruchomość była użytkowana w takim charakterze co najmniej od 1994 r. i faktycznie funkcję drogi dojazdowej spełniała. Podnoszona w skardze kwestia braku zgody właściciela działki nr ew. "[...]" na korzystanie z tejże działki przez inwestorów nie była i nie musiała być przedmiotem niniejszego postępowania. Będzie ona podlegać ocenie organów dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. W tymże postępowaniu organ administracji architektoniczno- budowlanej będzie musiał sprawdzić, czy właściciel drogi zezwolił na korzystanie z niej jako dojazdu do drogi publicznej. Należy więc uznać za słuszne stanowisko organu drugiej instancji, iż oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezbędne dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Na obecnym etapie postępowania żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepis szczególny, nie wymagają uzyskania zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. Nadto należy podkreślić, że samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Stosownie bowiem do art. 63 ust. 2 zd. pierwsze upzp decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tylko ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (por. art. 6 ust. 1 upzp). Natomiast decyzja, wydana w przypadku braku takiego planu, nie wywołuje takich skutków. W postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji zadaniem organów było zbadanie okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych z punktu widzenia możliwości zagospodarowania terenu w sposób określony we wniosku oraz sprawdzenie czy teren, na którym jest planowana inwestycja podlega ograniczeniom prawnym w zakresie zagospodarowania, wynikającym z przepisów szczególnych. Organ może odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli stwierdzi, iż przepisy te uniemożliwiają lub ograniczają możliwość zabudowy danego terenu. Celowi temu mają służyć uzgodnienia dokonywane w trybie art. 53 ust. 4 ustawy. Przy czym należy wskazać, że przepisy szczególne, o których mowa w art. 56 upzp, na który powołuje się skarżący, to przepisy prawa administracyjnego. Przepisy prawa cywilnego regulujące ochronę prawa własności, na które powołuje się strona w skardze, do tych przepisów nie należą. Należą do nich natomiast przykładowo przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.), ustawy z dnia 28 września o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679, ze zm.), ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229, ze zm.), które uniemożliwiają lub ograniczają możliwość zabudowy danego terenu. Przepisy kodeksu cywilnego, regulujące stosunki cywilnoprawne, nie zawierają natomiast żadnych ograniczeń dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym nie mają zastosowania w stosunkach publicznoprawnych na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd skontrolował postępowanie administracyjne, w którym zapadła zaskarżona decyzja i ocenił, iż w toku tego postępowania nie naruszono przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślić należy, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać decyzję pozytywną. Prawidłowo w stanie faktycznym sprawy organy obu instancji uznały, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 upzp, co obligowało do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia, o których mowa w art. 60 ust. 4 upzp, a organ gminy uzyskał wymagane prawem uzgodnienia, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 upzp. O wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiadomiono właścicieli sąsiednich nieruchomości, zapewniając im prawo do czynnego udziału w tym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), skargę należało oddalić.