II SA/Ol 929/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Wojewody z dnia "[...]"., nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty z dnia "[...]". nr "[...]"; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 1 lipca 2010r. K.Ż. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. Decyzją z dnia "[...]" Starosta orzekł o uznaniu K.Ż. za osobę bezrobotną z dniem 1 lipca 2010 r. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm.) zwanej dalej: ustawą o promocji zatrudnienia. W uzasadnieniu stwierdzono, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania był zatrudniony przez co najmniej 365 dni i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Tymczasem ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że w dniu zarejestrowania warunek ten nie został przez stronę spełniony. Od powyższej decyzji K.Ż. wniósł odwołanie podając, że do 365 dni, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, zalicza się również okresy pobierania zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego. Od "[...]" do "[...]" 2009 r. pobierał taki zasiłek chorobowy, a od "[...]" 2009 r. do "[...]" 2010 r. świadczenie rehabilitacyjne, zatem winien mu zostać przyznany zasiłek dla bezrobotnych. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w myśl art. 71 ust 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenie społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W rozpatrywanej sprawie badanie posiadania przez stronę wymaganych 365 dni opłacania składek w określonej ustawowo wysokości obejmuje okres od 30 grudnia 2008 r. do 30 czerwca 2010 r. W tym czasie strona prowadziła działalność gospodarczą (od "[...]" 2004 r. do "[...]" 2010 r. decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej), jak również pobierała świadczenie rehabilitacyjne od "[...]" 2009 r. do "[...]" 2010 r. (decyzja ZUS Oddział w O. z dnia "[...]" w sprawie przyznania świadczenia rehabilitacyjnego). Oba wskazane okresy nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu posiadania przez stronę 365 dni niezbędnych do przyznania uprawnień zasiłkowych. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, aby móc zaliczyć bezrobotnemu okres opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, strona w okresie od 30 grudnia 2008 r. do 30 czerwca 2010 r. musiałaby odprowadzać składki, których podstawę stanowiłaby kwota w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Tymczasem jak wynika z oświadczenia strony złożonego w dniu 8 lipca 2010 r. w organie I instancji od dnia 1 lipca 2004 r. do 30 czerwca 2010 r. odprowadzała ona składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w wysokości 30% minimalnego wynagrodzenia za pracę. Organ zauważył również, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, okres pobierania zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego musi przypadać po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności. Strona natomiast pobierała świadczenie rehabilitacyjne w okresie prowadzenia działalności gospodarczej. Wojewoda stwierdził nadto, że akta sprawy nie zawierają dokumentacji potwierdzającej fakt pobierania przez stronę zasiłku chorobowego. Biorąc jednak pod uwagę wskazywany okres pobierania zasiłku chorobowego (od "[...]" 2009 r. do "[...]" 2009 r.) oraz okres pobierania świadczenia rehabilitacyjnego, to okresy te wyniosłyby 361 dni wobec wymaganych co najmniej 365 dni niezbędnych do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Na tę decyzję K.Ż. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia w części rozstrzygającej o uprawnieniach zasiłkowych i nie przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych. Do skargi dołączył kserokopię pisma ZUS Inspektorat w E. z dnia 21 lipca 2010 r., w którym zostały wskazane okresy podlegania i niepodlegania przez skarżącego dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu. Podniósł, że zgadza się z wyliczeniami organu II instancji, iż okres pobierania zasiłku i świadczenia rehabilitacyjnego wynosił 361 dni, ale ustawa o promocji zatrudnienia wskazuje na okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni. Ponadto skarżący stwierdził, że w cyt. ustawie brak jest zastrzeżenia, iż aby pobierać zasiłek chorobowy lub świadczenie rehabilitacyjne trzeba zaprzestać prowadzenia pozarolniczej działalności. Skarżący przyznał, że w jego oświadczeniu złożonym wobec PUP w P. nastąpił błąd dotyczący wysokości składek odprowadzanych do ZUS. Było to spowodowane błędnym poinformowaniem. Od początku prowadzenia działalności przez skarżącego składki były opłacane w wysokości zgodnej z obowiązującymi stawkami ZUS, a nie w wysokości 30 % minimalnego wynagrodzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że okoliczność prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i pobieranie w tym czasie zasiłku chorobowego czy świadczenia rehabilitacyjnego wyłącza możliwość zaliczenia tego okresu do okresu 365 dni uprawniających bezrobotnego do otrzymania prawa do zasiłku. Organ stwierdził również, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, rejestracja bezrobotnych i poszukujących pracy następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień. Organ nie ma możliwości egzekwowania od osoby zainteresowanej przedłożenia określonych dokumentów, wypaczałoby to bowiem sens rejestracji dokonywanej na wniosek potencjonalnego bezrobotnego. Poza tym skarżący zobowiązał się do dostarczenia dokumentacji z ZUS mającej potwierdzić jego oświadczenie o opłacaniu składek na ubezpieczenia w określonej wysokości, jednakże zobowiązania tego nie wykonał. Poza tym zgodnie z art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1 cyt. ustawy. Zainteresowany w przypadku uzyskania nowych dokumentów mogących mieć wpływ na zmianę wcześniejszej decyzji, uzyskał specyficzny środek skutecznego dochodzenia swoich uprawnień. Na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. skarżący podniósł, że nawet w trakcie pobierania zasiłku chorobowego oraz świadczenia rehabilitacyjnego nadal opłacał składkę w wysokości 223,23 zł, a zatem objęty był obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję Sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie ze zgromadzonego przez organy administracji materiału dowodowego wynika, że skarżący przed złożeniem w urzędzie pracy wniosku o zarejestrowanie jako bezrobotny prowadził działalność gospodarczą w okresie od "[...]" 2004 r. do "[...]" 2010 r. - decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej (k. 3 akt administracyjnych), jak również pobierał świadczenie rehabilitacyjne w okresie od "[...]" 2009 r. do "[...]" 2010 r. – decyzja ZUS Oddział w O. z dnia "[...]" w sprawie przyznania świadczenia rehabilitacyjnego ( k. 8 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit d ustawy o promocji zatrudnienia, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Z treści tego przepisu wynika, że uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych zdeterminowane jest opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy oraz koniecznością ich opłacania od podstawy nie niższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę. Przy czym "opłacanie składek" należy traktować jako dokonaną czynność faktyczną. Oznacza to, iż przy ustalaniu, czy warunek, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia został spełniony, należy wziąć pod uwagę nie tylko fakt istnienia obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ale także fakt wywiązywania się z tego obowiązku (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 marca 2010 r., II SA/Ol 993/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie kwestia opłacania przez skarżącego składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w okresie prowadzenia działalności gospodarczej nie została przez organy obu instancji należycie wyjaśniona. Organy przyjęły na podstawie oświadczenia skarżącego z dnia 8 lipca 2010 r., że od dnia 1 lipca 2004 r. do 30 czerwca 2010 r. odprowadzał składkę na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w wysokości 30% minimalnego wynagrodzenia za pracę. Tymczasem zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r., nr 205, poz. 1598 ze zm.), regulującymi kwestię opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, osoby fizyczne prowadzące pozarolniczą działalność podlegają obowiązkowo ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (art. 13 pkt 4). Osoby te finansują w całości, z własnych środków, składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe (art. 16 ust. 4 cyt. ustawy). Podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe osób prowadzących pozarolniczą działalność stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego przyjętego do ustalenia kwoty ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek, ogłoszonego w trybie art. 19 ust. 10 na dany rok kalendarzowy (art. 18 ust. 8 cyt. ustawy). Także sam skarżący we wniesionej skardze wskazał, że opłacał składki w wysokości wynikającej z przepisów prawa. Występujące w sprawie wątpliwości co do tego, w jakiej wysokości składki na ubezpieczenie społeczne były faktycznie opłacane przez skarżącego, uniemożliwiają Sądowi dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm.) zwanej dalej: kpa., wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien przeprowadzić rzetelne postępowanie wyjaśniające w omawianym wyżej zakresie i ustalić, czy w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem skarżącego były za niego odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne i czy podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli na ocenę, czy skarżący spełnił warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i czy tym samym nabył prawo do zasiłku dla osób bezrobotnych. Organy orzekające w tej sprawie bezpodstawnie bowiem przyjęty, iż złożone w organie I instancji oświadczenie przez skarżącego o ponoszeniu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej składki w wysokości 30% minimalnego wynagrodzenia za pracę stanowi brak spełnienia warunku, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit d ustawy o promocji zatrudnienia, podczas gdy w tym przepisie mówi się o konieczności ponoszenia składki na ubezpieczenie społeczne od podstawy wymiaru nie niższej od minimalnego wynagrodzenia. A zatem nie ma znaczenia, czy płacona składka stanowiła 30% minimalnego wynagrodzenia, gdyż to podstawa jej wymiaru nie może być niższa niż minimalne wynagrodzenie. W rozpoznawanej sprawie natomiast organy wcale nie ustaliły od jakiej wysokości była uiszczana składka przez skarżącego, jak również nie zobowiązały strony do przedstawienia takiej informacji. Mając powyższe na uwadze Sąd, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.