II SA/Ol 93/15

Dnia 1 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zwraca skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem nadpłaconego wpisu od skargi; IV. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 26 lutego 2014 r. do Urzędu Gminy A wpłynął wniosek spółki A o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że budowa pomostu na jeziorze A z dostępem z działki oznaczonej nr "[...]" w obrębie geodezyjnym A odbyła się przed rokiem 1975 i nie stała w sprzeczności z obowiązującym w tamtych latach planem zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 11 marca 2014 r. wezwał zainteresowanego do zgłoszenia dwóch świadków, którzy złożą pisemne oświadczenie, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia, że pomost powstał przed rokiem 1975. Pismem z dnia 27 marca 2014 r. spółka A złożyła wyjaśnienia i doprecyzowała żądanie wydania zaświadczenia w ten sposób, że zaświadczenie ma dotyczyć jedynie stanu prawnego rzeczy. Postanowieniem z dnia "[...]" organ pierwszej instancji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na fakt braku materiału dokumentacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie postanowieniem z dnia "[...]" uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ramach powtórnego rozpoznania sprawy Wójt Gminy A wezwał spółkę A do złożenia wyjaśnienia. W odpowiedzi zainteresowana w wydaniu zaświadczenia spółka wskazała, że ubiega się o legalizację pomostu w trybie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a przepis ten wymaga potwierdzenia określonego stanu prawnego w drodze zaświadczenia. Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy A odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na okoliczność, że legalizacja obiektu budowlanego w trybie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w odniesieniu do terenu, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, powinna być brana pod uwagę według stanu na dzień wydawania decyzji organu administracji publicznej. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła spółka A W zażaleniu podniesiono, że jeżeli wnioskodawca jest lub zamierza być stroną w postępowaniu administracyjnym, takim jak postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia, ma on prawo żądać od organu właściwego w sprawach planistyczno-przestrzennych, urzędowego poświadczenia stanu prawnego, istotnego z punktu widzenia oceny legalności lokalizacji lub budowy tego obiektu. Bezpośrednią podstawą takiego żądania jest w niniejszej sprawie przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podniosło, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie 7 sędziów NSA podjął uchwałę wyjaśniającą, dotyczącą przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. akt II OPS 2/13, która dotyczyła rozumienia pojęcia "przepisy o planowaniu przestrzennym", o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Generalnego o podjęcie uchwały wyjaśniającej: "Czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, czy też w chwili orzekania przez organ administracji w pierwszej instancji?" podjął następującą uchwałę: Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późno zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn o zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Stanowisko zajęte ww. uchwale składu siedmiu sędziów jest w ocenie Kolegium jednoznaczne. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza natomiast, że art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie może stanowić podstawy prawnej żądania wydania zaświadczenia, albowiem nie stanowi przepisu, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k..p.a. Do legalizacji pomostu na jeziorze A z dostępem z działki oznaczonej nr "[...]" w obrębie geodezyjnym A zaświadczenie o żądanej przez zainteresowaną spółkę treści w kwestii braku sprzeczności z obowiązującym przed 1975r. planem zagospodarowania przestrzennego nie jest potrzebne. Ustalenie daty powstania obiektu budowlanego i stanu prawnego zagospodarowania przestrzennego powinno być przy tym przedmiotem ustaleń właściwego w sprawie organu administracji publicznej. Skargę na ww. postanowienie wywiodła spółka A sp. k., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 217 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącej spółki, organ I instancji powinien był wydać zaświadczenie zgodnie z wnioskiem strony. Według skarżącej okoliczność, że wnioskodawca jest lub zamierza być stroną w postępowaniu administracyjnym, uprawnia go do powoływania się na wskazaną regulację przed innymi organami. Podkreślono również, że powoływana przez Kolegium uchwała NSA w żaden sposób nie prowadzi do ograniczenia możliwości weryfikacji w postępowaniu dowodowym poprzedniego stanu zagospodarowania przestrzennego terenu, którego dotyczy samowola. W ocenie strony skarżącej poprzez odmowę wydania zaświadczenia organy dokonują nieuzasadnionego ograniczenia praw strony w postępowaniu w sprawie legalizacji obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym, rozstrzygnięciu i konkludując, że w sprawie nie wydano postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia ale postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Interes zainteresowanego nie jest zatem kwestionowany. W ocenie Kolegium zatem w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postępowaniu uproszczonym w sprawach wydawania zaświadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z dnia "[...]" Wójta Gminy A o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy działu VII (art. 217-220) Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Celem regulacji zawartej w art. 217 § 2 jest uniemożliwienie żądania od strony przedstawienia zaświadczenia dla potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, które mogą i powinny być stwierdzone w inny sposób, np. przez oświadczenie strony. Osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia musi zatem wykazać się interesem prawnym w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego albo wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Przesłanki te są rozłączne – osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia jest zobowiązana do wykazania jednej z nich. Organ administracji nie jest uprawniony do badania, czy osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w wydaniu zaświadczenia, jeżeli osoba ta powołała się na przepis prawa wymagający potwierdzenia zaświadczeniem stanu faktycznego lub prawnego (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Piotr Przybysz, Wydanie 8, str. 477; wyrok NSA z 31 marca 2000r., III SA 502/99, LexPolonica nr 348916). Niewątpliwie na gruncie niniejszej sprawy skarżąca spółka wskazała, że ubiega się o legalizację pomostu w trybie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a przepis ten wymaga potwierdzenia określonego stanu prawnego w drodze zaświadczenia. Bezsprzecznie więc strona skarżąca powołała się na przepis prawa wymagający potwierdzenia zaświadczeniem stanu faktycznego lub prawnego. Jak już zatem wspomniano w takiej sytuacji organ nie mógł badać tego czy spółka ma interes prawny w wydaniu zaświadczenia. Tymczasem organ I instancji dokonał oceny, że wnioskodawca nie wykazał interesu faktycznego i prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Natomiast Kolegium stwierdziło, że art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie może stanowić podstawy prawnej żądania wydania zaświadczenia, albowiem nie stanowi przepisu, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Do legalizacji zaś pomostu na jeziorze A z dostępem z działki oznaczonej nr "[...]" w obrębie geodezyjnym A zaświadczenie o żądanej przez zainteresowaną spółkę treści w kwestii braku sprzeczności z obowiązującym przed 1975r. planem zagospodarowania przestrzennego nie jest potrzebne. W ocenie Sądu organy niezasadnie i niezgodnie z przepisem art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. weryfikowały interes prawny wnioskodawcy ubiegającego się o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w sposób nieuprawniony odmówiły wydania takiego zaświadczenia ze względu na brak takiego interesu w wydaniu zaświadczenia. Nadmienić należy w tym miejscu, że postępowanie legalizacyjne w aktualnym stanie prawnym prowadzi odrębny organ niż ten, od którego strona skarżąca ubiega się o wydanie rzeczonego zaświadczenia. Nie mniej jednak również w realiach obowiązujących przepisów w myśl art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409) w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ zobowiązany jest zatem do zapoznania się z treścią planu miejscowego obowiązującego przed 1975r. w obrębie A, Gmina A i merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej spółki o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Nie jest natomiast zasadna odmowa wydania przedmiotowego zaświadczenia ze względu na brak interesu prawnego. Ponadto należy przyznać rację skarżącej, że powoływana przez Kolegium uchwała NSA w żaden sposób nie prowadzi do ograniczenia możliwości weryfikacji w postępowaniu dowodowym poprzedniego stanu zagospodarowania przestrzennego terenu, którego dotyczy samowola. Poprzez zaś automatyczną, bez żadnej weryfikacji, odmowę wydania zaświadczenia organy dokonują nieuzasadnionego ograniczenia praw strony w postępowaniu w sprawie legalizacji obiektu budowlanego. Taką zaś możliwość legalizacji i procedurę jej przeprowadzenia umożliwiają przepisy ustawy Prawo budowlane, również te aktualnie obowiązujące. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie przyjmuje się, że postępowanie to ma charakter uproszczony i odformalizowany. Składają się na nie wyłącznie czynności materialno - techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W postępowaniu tym nie dokonuje się ustaleń i ocen, tak jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zaświadczenie jest bowiem urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ potwierdza nim jedynie, a nie stwierdza istnienie w danym czasie określonego stanu. Dlatego nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1139/10 Lex nr 1082571, z dnia 8 września 2009 r. I OSK 104/09, Lex nr 594852). Jak wskazuje też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009r., sygn. akt I OSK 104/09 (LEX nr 745278), przedmiotowe postępowanie wyjaśniające ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Należy też zauważyć, w ślad za stanowiskiem literatury, że w sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie może bowiem zmieniać sytuację faktyczną strony, na przykład dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków (vide: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927 - 2008, Warszawa 2009, str. 894). Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej zawartej w wyroku. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II w oparciu o art. 200 ustawy ppsa. O zwrocie skarżącej kwoty 100 zł, tytułem nadpłaconego wpisu od skargi, orzeczono w pkt III na podstawie art. 225 ppsa. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt IV na podstawie art. 152 ustawy ppsa.