II SA/Ol 933/17

Dnia 19 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi A. B. i U. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 7 lutego 2013 r. U. i A. B. wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie uregulowania stosunków wodnych poprzez przywrócenie przez właściciela sąsiedniego gruntu stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wójt Gminy trzy razy odmawiał nakazania właścicielowi sąsiedniego gruntu przywrócenia stanu poprzedniego z uwagi na niewystąpienie zmiany stosunków wodnych na gruncie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w każdym z tych przypadków uchylało zaskarżoną decyzję i przekazywało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniach decyzji organu odwoławczego wskazywano, że w sprawie nastąpiła faktyczna zmiana stanu wody na gruncie związana z uniemożliwieniem spływu wód powierzchniowych z działki nr "[...]". Ocena ta jest dla organu I instancji wiążąca, a wyjaśnienia wymaga to jaki jest tego skutek oraz czy może on stanowić szkodę dla właścicieli działki nr "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego po raz czwarty odmówił nakazania J. K., właścicielowi gruntu zlokalizowanego na działce nr "[...]", położonego w obrębie A przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powierzchnia działki nr "[...]" w stosunku do jej pierwotnej rzeźby uległa zmianie. Teren został wyrównany, zasypane zostały zagłębienia i pierwotne osie spływów powierzchniowych, przy czym zachowany został ogólny spadek terenu. Największe różnice wzdłuż skarpy wahają się w granicach 1,5 -1,8 m, zaś w głębi sięgają od 2,8 – 3 m. Na załączniku do ekspertyzy hydrologicznej strzałki pokazują naturalne kierunki spływu wód powierzchniowych, zagospodarowanie powierzchni działki nr "[...]" spowodowało zmianę stosunków wodnych, jednak zmiana ukształtowania terenu tej działki przez podniesienie i wyrównanie jej nawierzchni, naruszyła tylko nieznacznie kierunek spływu wód opadowych i roztopowych. Stan ten nie spowodował wzrostu ilości wód opadowych, wręcz przeciwnie zmieniła się prędkość spływu wód opadowych na korzyść właścicieli działki nr "[...]", bowiem nastąpiło ich spowolnienie i wody podlegają w większym stopniu infiltracji i parowaniu. Normalne spływy powierzchniowe uwarunkowane rzeźbą terenu, ale także spływy wody z pasa drogowego sprzyjają tworzeniu się zastoiska wodnego w miejscu najniżej zlokalizowanym, tak więc przyczyn podtopienia działki nr "[...]" należy upatrywać w normalnym ukształtowaniu terenu. Odwołanie od powyższej decyzji wywiedli U. i A. B. zarzucając naruszenie: - art. 29 ustawy Prawo wodne poprzez oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 79 k.p.a. poprzez niedoręczenie im opinii z dnia 7 listopada 2016 r. i tym samym umożliwienie im ustosunkowania się do niej; - faktyczne nieprzeprowadzenie oględzin w dniu 20 lipca 2016 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie właścicielowi gruntu na działce oznaczonej numerem "[...]" w obrębie A Siedliska przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Wójt nie wziął pod uwagę wskazań organu odwoławczego. Nadto w dniu 20 lipca 2016 r. nie doszło do jakichkolwiek oględzin, gdyż nikt na działce skarżących się nie pojawił, a oględzin należało dokonać właśnie na ich działce. Oczywistym jest, że biegły w dalszym ciągu będzie podtrzymywał swoje stanowisko, dlatego też kuriozalnym jest dalsze korzystanie z jego usług. W ocenie skarżących organ I instancji, wbrew stanowisku biegłego, podziela zdanie SKO, że doszło do zmiany stosunków wodnych, a jednocześnie w oparciu o tę samą opinię biegłego, opartą na złym założeniu stwierdza, że zmiany te nie spowodowały szkody dla gruntów sąsiednich. Niekwestionowanym jest to, że przed podniesieniem poziomu gruntu na działce na działce nr "[...]" to właśnie tam znajdował się najniższy punkt, w którym zbierała się woda i takie było naturalne ukształtowanie terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że wprawdzie uczestnik postępowania dokonał zmiany stosunków wodnych na działce nr "[...]" poprzez wykonane prace, jednakże ponad wszelką wątpliwość z opinii biegłego z zakresu hydrologii wynika, że zmiany te z hydrologicznego punktu widzenia nie powodują żadnych wymiernych skutków. Biegły wykazał, że nie istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy działaniami J. K. a okresowym zalewaniem części gruntu skarżących. Kolegium odniosło się również do zarzutów dotyczących oględzin i udostępnienia opinii uznając je za bezzasadne. Skargę na tę decyzję wywiedli U. i A. B. zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez : - przyjęcie, że Wójt Gminy wykonał zalecenia wynikające z poprzedniej decyzji SKO, nakazującej mu poczynienie ustaleń na okoliczność, czy niewątpliwa zmiana stanu wód gruntowych poprzez nawiezienie ziemi na działkę nr "[...]" jest szkodliwa dla gruntów sąsiednich; - naruszenie art. 77 i 78 k.p.a. poprzez brak postępowania dowodowego i oparcie decyzji na wewnętrznie niespójnym materiale dowodowym; -naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób, który nie odpowiada treści tego przepisu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia SKO. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż merytoryczna treść uzasadnienia decyzji jest lakoniczna pomimo tego, że rozpatrzenie odwołania trwało 9 miesięcy, a ogólnikowość sformułowań nie pozwala na skontrolowanie decyzji. Nie jest zrozumiałe dlaczego organ podzielił opinię biegłego, skoro poprzedni skład podważył jego kompetencje i rzetelność. Nie odniesiono się również do tego, że przed podniesieniem gruntu na działce nr "[...]" to właśnie tam znajdował się najniższy punkt, w którym zbierała się woda i takie było naturalne ukształtowanie terenu. Nigdy też nie przeprowadzono oględzin na działce nr "[...]" w okresie roztopów wiosennych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie tej Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono nakazania właścicielowi gruntu zlokalizowanego na działce nr "[...]", położonego w obrębie A przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. u. z 2017 r., poz. 1121 ). Przypomnieć należy, że była to czwarta decyzja organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie, poprzednie decyzje uchylały identyczne rozstrzygnięcia organu I instancji. W trzech pierwszych decyzjach Kolegium przedstawiło swój pogląd na sprawę, należy stwierdzić, że pogląd ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Skład orzekający Kolegium w dniu 20 września 2017r., miał prawo nie podzielić wcześniejszych zapatrywań organu odwoławczego na treść opinii biegłego i konieczności jej uzupełnienia, co do określonych kwestii, również osoby biegłego wydającego opinię następnie uzupełnianą. Jednak Kolegium powinno stanowisko swoje w sposób przekonujący uzasadnić, natomiast w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie ma żadnych racjonalnych argumentów poza ogólnikami o rzetelności i spójności opinii wydanej przez biegłego z zakresu hydrologii i tym samym konieczności podzielenia wynikających z niej wniosków. Opinia biegłego jest szczególnym dowodem w każdej sprawie, ale tak jak każdy inny dowód powinna być oceniona przez organ rozpoznający sprawę nie wystarczy przy takiej ocenie posługiwanie się ogólnymi stwierdzeniami. Dlatego też skarżący mają rację twierdząc, że niemożliwym jest polemizowanie z tak lakonicznym uzasadnieniem decyzji. Dotychczasowe rozważania wskazywałyby na konieczność uchylenia decyzji organu odwoławczego, jednak w ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie mogłoby tylko przedłużyć postępowanie i tak trwające prawie pięć lat, gdyż niezbędne jest zajęcie kompletnego stanowiska przez organ I instancji, którego słuszność ewentualnie oceni organ odwoławczy. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego właściciel gruntu o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Oczywistym jest, że wydanie decyzji w oparciu o powołany przepis wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego. Wydaje się, iż w prowadzonym od 2013 r. postępowaniu nie może budzić wątpliwości to, że nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie na skutek nawiezienia ziemi na działce uczestnika postępowania. W tej sytuacji należało sobie zadać pytanie czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeżeli tak to co było tego przyczyną, w szczególności czy z powodu zmian poziomu gruntu na działce nr "[...]". Ustawa prawo wodne nie definiuje pojęcia "zmiany stanu wody na gruncie", jednak analiza przepisu art. 29 ustawy prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Działaniem takim jest m. in wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich np. poprzez zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływały wody opadowe z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. W rozpoznawanej sprawie nie ulega najmniejszym wątpliwościom, że na skutek nawiezienia ziemi na działkę nr "[...]" nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie związana z uniemożliwieniem naturalnego spływu wód z działki nr "[...]". Przecież u żadnej osoby racjonalnie myślącej nawet bez posiadania jakiejkolwiek wiedzy z zakresu hydrologii wątpliwości nie może budzić to, że podniesienie poziomu gruntu na działce sąsiedniej o wysokość wahającą się od 1,5 metra do 3 metrów musi spowodować zmianę naturalnego spływu wód. W tej sytuacji (na co wskazywało Kolegium w swoich wcześniejszych decyzjach tj. decyzjach uchylających orzeczenia organu I instancji) konieczne było obecnie ustalenie jaki jest możliwy skutek zmiany wód na gruncie i czy może on stanowić szkodę dla właścicieli działki nr "[...]". Pamiętać należy o tym, że zmiana naturalnego spływu wód nie może być utożsamiana wyłącznie z badaniem spływu wód z działki nr "[...]" będącej własnością uczestnika postępowania. Natomiast opinia biegłego, a w szczególności jej uzupełnienia właśnie nad tym aspektem sprawy się koncentrują. Zmiana stosunków wodnych na gruncie co jest oczywiste nie musi polegać na zwiększonym odpływie wód z działki uczestnika postępowania na działkę skarżących, ale również poprzez zatamowanie naturalnego spływu wód z działki skarżących. Raz jeszcze wskazać należy na to, że jeżeli grunt uczestnika postępowania znajdował się poniżej poziomu gruntu skarżących to naturalny spływ wody nie mógł polegać na tym, że woda płynęła pod górę. Rzeczą zupełnie oczywistą jest, iż nawiezienie ziemi na działce uczestnika postępowania na wysokość między 1,5 metra a 3 metry musiało zatamować naturalny spływ wód z działki skarżących. Bardzo trafnie Kolegium w swojej decyzji z dnia 17 lutego 2014 r. wskazało, iż wnioski opinii biegłego odnoszą się do kwestii analizy prawnej art. 29 Prawa wodnego, a przedmiotem opinii biegłego powinny być okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, wobec tego niedopuszczalne jest powołanie biegłego co do obowiązywania i stosowania oraz wykładni prawa. Przytoczoną tezę zestawić należy z twierdzeniem zawartym w piśmie biegłego z dnia 21 października 2016 r., iż "pomijając aspekt prawny takiego nakazu można sądzić, iż w składzie kolegium znajduje się wybitny hydrolog z wieloletnim doświadczeniem. Wówczas zrozumiała byłaby merytoryczna polemika". W niniejszym uzasadnieniu podkreślić raz jeszcze należy, że opinia biegłego jest dowodem w sprawie, który podlega ocenie organu z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, innymi słowy, opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej. Dlatego też należy powtórzyć za wcześniejszymi wskazaniami organu odwoławczego, że kwestią pozostającą do dodatkowego rozpoznania jest to jaki jest możliwy skutek zmiany stanu wód na gruncie i czy może on stanowić szkodę dla właścicieli działki nr "[...]". Sugestia organu odwoławczego zawarta w decyzji z dnia "[...]", iż opinię w tej kwestii powinien wydać inny biegły jest trafna i tak powinno się stać. Pamiętać należy również o tym, że dla zastosowania przepisu art. 29 Prawa wodnego konieczne jest wystąpienie szkody na gruntach sąsiednich, przy czym rzeczą obojętną jest, czy szkoda nastąpiła na skutek działań legalnych czy nielegalnych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 maja 2017 r. w sprawie II SA/Kr 244/17 (dostępne w CBOSiA ), że sam fakt pojawienia się wody stojącej tam gdzie jej wcześniej nie było na działce, pozostający w związku przyczynowo – skutkowym ze zmianą stosunków wodnych na działce sąsiedniej, jest już szkodą. Naruszony jest bowiem w takim wypadku stan działki, jakim była przed zmianą i jej funkcjonalność, co w konsekwencji powoduje uszczerbek majątkowy. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organ administracji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, gdyż nie zebrał i tym samym nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, czym naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Dlatego też w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.