II SA/Ol 935/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz Nadleśnictwa kwotę 440,- zł (słownie czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia 14 lipca 2003 r., Starosta P., po rozpatrzeniu wniosku Ośrodka Wypoczynkowego R. – A. A., udzielił inwestorowi pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku socjalnego, zlokalizowanego na działce nr geod. "[...]" w miejscowości R., gmina P., na budynek stróżówki całorocznej. We wniosku z dnia 25 października 2004 r., Nadleśnictwo P. wystąpiło o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją ostateczną z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu wniosku podniosło, iż Nadleśnictwo P. pomimo tego, że jest stroną tego postępowaniu nie brało w nim udziału z przyczyn od siebie niezawinionych. Nie zostało bowiem zawiadomione w jakiejkolwiek formie przez organ prowadzący to postępowanie zarówno o przedmiotowym postępowaniu, jak i wydanej w jego toku decyzji. O decyzji dowiedziało się dopiero w dniu 4 października 2004 r., kiedy to jej kserokopię dostarczyła do Nadleśnictwa P. – A. A., prowadząca Ośrodek Wypoczynkowy R. w R. Nadleśnictwo P. wyjaśniło jednocześnie, iż było uprawnione do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony, gdyż jako podmiotowi, zarządzającemu w imieniu Skarbu Państwa nieruchomością, na której znajduje się wskazany wyżej budynek, Nadleśnictwu przysługuje wyłączne prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. A. A. na podstawie umowy najmu z dnia 5 sierpnia 1999 r. jest natomiast tylko najemcą tej nieruchomości i może ją wykorzystywać wyłącznie na cele wypoczynkowe, tj. organizację wczasów w istniejących obiektach bez możliwości zmiany ich przeznaczenia. W konsekwencji, Nadleśnictwo P. podniosło, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wydana została decyzja wadliwa zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym. Inwestor nie przedstawił bowiem jakiegokolwiek wiarygodnego dowodu stwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto decyzja wydana została w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r., które utraciło moc prawną przed wydaniem tej decyzji oraz bez uwzględnienia przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Postanowieniem dnia 18 listopada 2004 r. Starosta P. wznowił postępowanie administracyjne, zakończone decyzją ostateczną z dnia 14 lipca 2003 r., a decyzją z dnia 3 stycznia 2005 r., odmówił jej uchylenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania Nadleśnictwa P., Wojewoda, decyzją z dnia 2 marca 2005 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta P., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, ponownie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 14 lipca 2003 r. W uzasadnieniu decyzji, podjętej w dniu 15 lipca 2005 r., organ I instancji stwierdził, iż Nadleśnictwo P. nie miało i nie ma indywidualnego interesu prawnego, określonego w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i wobec tego nie posiada legitymacji strony w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku. Organ I instancji wskazał, iż powołany przepis wiąże uzasadniony interes osób trzecich z obszarem oddziaływania obiektu i związanymi z tym obiektem ograniczeniami w zagospodarowaniu terenem. W niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania budynku socjalnego nie jest natomiast, w ocenie organu, przekształceniem funkcji użytkowej w mieszkalną i ma na celu wyłącznie lepsze wykorzystanie tego obiektu w ramach działalności określonej umową najmu z dnia 5 sierpnia 1999 r. Organ I instancji dodał, iż przedmiotowa umowa jest w istocie umową dzierżawy, gdyż zgodnie z jej treścią najemca nie tylko najmował rzecz, ale prowadząc na przedmiocie umowy działalność gospodarczą używał jej i pobierał z niej pożytki. Zauważył, iż nie zawiera ona żadnych zakazów co do infrastruktury, przyzwala na wznoszenie urządzeń i budowli oraz nie zawiera żadnych postanowień co do nakładów i ulepszeń. Skoro natomiast wiążąca strony umowa wzajemna ma charakter gospodarczy, to pobierający czynsz wynajmujący nie może ograniczać najemcy w jego działaniach, o ile nie są one sprzeczne z umową lub przeznaczeniem rzeczy. Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, iż przedmiotowa umowa rodzi prawo A. A. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odwołaniu od decyzji Starosty P., Nadleśnictwo P. podniosło, iż stosownie do art. 4 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, zarządza w imieniu Skarbu Państwa nieruchomością, na której posadowiony jest budynek, którego dotyczy decyzja ostateczna z dnia 14 lipca 2003 r. Wskazało, iż zmiana sposobu jego użytkowania z budynku socjalnego na całoroczną stróżówkę spełniającą funkcję mieszkalną oddziaływuje niewątpliwie w sposób niekorzystny na grunty leśne, na których ten budynek jest zlokalizowany oraz sąsiadujące bezpośrednio z nimi inne grunty, które pozostają również w zarządzie Nadleśnictwa P. Powyższe przesądza o tym, że Nadleśnictwu przysługuje w tej sprawie przymiot strony. Nadleśnictwo P. dowodziło ponadto, iż wbrew wywodom uzasadnienia zaskarżonej decyzji zarówno z umowy najmu z dnia 5 sierpnia 1999 r., jak i z przepisów kodeksu cywilnego dotyczących najmu bądź dzierżawy nie można wywieść prawa A. A. do dysponowania gruntem o numerze geod. "[...]" na cele budowlane. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda, decyzją z dnia 10 października 2005 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając stanowisko Starosty P., wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, iż Nadleśnictwu P. nie przysługiwał przymiot strony w sprawie zamiany sposobu użytkowania budynku socjalnego. Organ zauważył, iż nie jest ono ani inwestorem, ani właścicielem obiektów zlokalizowanych na działce o nr geod. "[...]". Swój wniosek o wznowienie postępowania uzasadnia natomiast treścią umowy najmu gruntu z dnia 5 sierpnia 1999 r. zawartej pomiędzy Skarbem Państwa - Nadleśnictwem Państwowym P., a R - A. A. Organ odwoławczy wskazał, iż umowa ta w § 7 zawiera wprawdzie ograniczenia, ale dotyczące wznoszenia na wynajętym terenie obiektów stałych. Inwestycja, której dotyczy decyzja z dnia 14 lipca 2003 r., nie dotyczy natomiast wznoszenia nowego obiektu, a zmian w już istniejącym. Organ dodał również, iż pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku socjalnego na budynek stróżówki całorocznej nie narusza także zapisu § 1 umowy o wykorzystaniu najmowanego gruntu na cele wypoczynkowe, tj. organizację wczasów w istniejących obiektach. W konsekwencji, skoro Nadleśnictwu P. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to odmowa jej uchylenia przez organ I instancji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, uznana zastała przez organ odwoławczy za zasadną. W skardze z dnia 9 listopada 2005 r. Nadleśnictwo P. wniosło o uchylenie decyzji Wojewody jako niezgodnej z prawem oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, powołując się na opisany wyżej stan faktyczny sprawy, podniosło, iż Nadleśnictwu P. przysługiwały i przysługują uprawnienia zarówno do działki o nr geod. "[...]", jak i posadowionych na tym gruncie budynków, wynikające nie tylko z umowy najmu z dnia 5 sierpnia 1999 r., lecz przede wszystkim z tytułu praw właścicielskich Skarbu Państwa do tej nieruchomości wykonywanych przez Nadleśnictwo P. na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W związku z powyższym, wszelkie zmiany przeznaczenia posadowionego na gruncie Skarbu Państwa obiektu budowlanego wpływają w sposób bezpośredni na zakres i sposób wykonywania uprawnień i obowiązków właściciela nieruchomości wykonywanych w niniejszej sprawie przez Nadleśnictwo P. Uprawnienia te są określone nie tylko przepisami art. 4 ust. 1 i art. 32 ustawy o lasach, ale również art. 46 ust. 1 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. W konsekwencji, postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku socjalnego dotyczyło interesu prawnego Nadleśnictwa P., reprezentującego Skarb Państwa i zarządzającego zalesionym terenem. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie, skarga wniesiona przez Nadleśnictwo P. zasługiwała na uwzględnienie. W toku kontroli legalności decyzji organów administracji publicznej wydanych w trybie wznowienia postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził bowiem, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że instytucja wznowienia postępowania, uregulowana w przepisach art. 145 i nast. kpa, jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte było jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 kpa lub w przypadku, określonym w art. 145a § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie wniosek Nadleśnictwa P. o wznowienie postępowania oparty został na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym, podstawą wznowienia postępowania jest brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Zauważyć należy, iż organy administracji publicznej nie kwestionują faktu braku udziału Nadleśnictwa P. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku socjalnego, zlokalizowanego na działce nr geod. "[...]" w miejscowości R., gmina P., na budynek stróżówki całorocznej, lecz fakt ten uzasadniają brakiem po stronie skarżącego przymiotu strony w tym postępowaniu. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmawiają uchylenia decyzji ostatecznej Starosty P. z dnia 14 lipca 2003 r. W warunkach niniejszej sprawy kwestią o fundamentalnym znaczeniu jest zatem rozstrzygnięcie, czy Nadleśnictwo P. było stroną postępowania, zakończonego wskazaną wyżej decyzją ostateczną. Na wstępie zauważyć należy, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nie określają kręgu podmiotów, uprawnionych do występowania w charakterze strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Powyższe oznacza natomiast, iż kluczem do ustalenia podmiotów posiadających przymiot strony w tym postępowaniu jest treść art. 28 kpa, zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, którym musi legitymować się strona postępowania administracyjnego oznacza natomiast, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Z uwagi na fakt, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może wywoływać skutki wykraczające poza obręb tego obiektu, powszechnie przyjmuje się, iż w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na planowaną zmianę interesem prawnym legitymuje się nie tylko inwestor, którego wniosek wszczyna postępowanie w tej sprawie, lecz również i inne podmioty, w szczególności zaś właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania tego obiektu. Bez wątpienia nieruchomością taką jest nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja budowlana. W świetle powyższego, nie powinno budzić wątpliwości, że stroną przedmiotowego postępowania jest w każdym przypadku właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca tej nieruchomości. Ich interes prawny wynika bowiem z prawa własności (użytkowania wieczystego) i prawa do jego ochrony. Jeżeli zatem podmiotem tym nie jest inwestor, organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien zawiadomić go o wszczęciu postępowania w tej sprawie. W niniejszej sprawie, nieruchomość gruntowa, na której usytuowany jest obiekt budowlany, którego dotyczy decyzja ostateczna Starosty P., stanowi własność Skarbu Państwa, zarządzaną przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, a konkretnie - jego jednostkę organizacyjną - Nadleśnictwo P. Skarżący słusznie zatem wywodzi swój interes z racji bycia zarządcą tej nieruchomości. Nie utracił on bowiem prawa do władania tą nieruchomością i rozporządzania nią. Z chwilą oddania przedmiotowej nieruchomości w najem inwestorowi – A. A. prawo to uległo jedynie ograniczeniu na warunkach określonych w umowie najmu z dnia 5 sierpnia 1999 r. Kwestią wykraczającą poza zakres niniejszej sprawy jest jednak to, czy A. A. może wywodzić z przedmiotowej umowy najmu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia ta może być bowiem poddana ocenie dopiero w toku merytorycznego rozpoznania sprawy. W jego toku organ I instancji, powinien odnieść się ponadto do pozostałych zarzutów, podniesionych przez Nadleśnictwo P. we wniosku o wznowienie postępowania. Zauważyć jednak należy, iż merytoryczne rozpoznanie sprawy będzie możliwe dopiero po uprzednim potwierdzeniu przez organ I instancji, że Nadleśnictwo P. nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją ostateczną, bez własnej winy. Okoliczność ta nie była bowiem dotychczas przedmiotem oceny organów administracji publicznej. Sąd nie może zatem wypowiedzieć się w tej kwestii. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Zgodnie z art. 152 ustawy, Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.