II SA/Ol 935/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego na rzecz skarżącego J. W. kwotę 257 zł. (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 2 maja 2007 r. J. W. zwrócił się do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego o wystawienie zaświadczenia o przebiegu jego służby wojskowej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż dokumentacja dotycząca przebiegu jego służby jest niekompletna, co wymaga ponownego zbadania jego sprawy, celem wystawienia właściwego zaświadczenia. Postanowieniem z dnia "[...]" Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego przekazał przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia Wojskowemu Komendantowi Uzupełnień. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojskowy Komendant Uzupełnień, powołując art. 219 kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 4 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie prowadzenia ewidencji wojskowej (Dz.U. Nr 122, poz. 848), odmówił J. W. wydania zaświadczenia o żądanej treści. W motywach tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dokumentacji ewidencyjnej nie posiada danych, o których poświadczenie wnioskuje J. W., a skoro obowiązujące przepisy przewidują możliwość wydania zaświadczenia jedynie w sytuacji, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, to zasadnym jest wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę . W zażaleniu na powyższe postanowienie J. W. zarzucił organom wojskowym celowe zagubienie dokumentacji związanej z przebiegiem jego służby wojskowej. Postanowieniem z dnia "[...]" Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ argumentował, że niemożliwe jest potwierdzenie faktu odbywania przez stronę zasadniczej służby wojskowej "[...]" z uwagi na brak stosownych zapisów w tym zakresie w prowadzonej przez organy wojskowe ewidencji. Organ odwoławczy nadmienił, iż żądanie wydania zaświadczenia o tej treści było już przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu zakończonym wydaniem zaświadczenia przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień z dnia "[...]". W skardze na powyższe postanowienie J. W. wniósł o nakazanie organom wydania zaświadczenia o żądanej treści. W odpowiedzi na skargę Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie skarżący złożył ponadto do akt odpisy 5 dokumentów i podał, że do roku 1985 mieszkał w K. Służbę wojskową zakończył w 1967 r., a jego dokumentację posiadała Wojskowa Komenda Rejonowa w K. Skończył służbę w Jednostce Wojskowej Nr "[...]" w "[...]". Po zlikwidowaniu Wojskowej Komendy Rejonowej w K. wszystkie dokumenty przeniesiono do Wojskowej Komendy Uzupełnień w "[...]". Skarżący wyjaśnił, iż w roku 1986 przeprowadził się do K. i od tego czasu jest tam zameldowany. Około 1974 r. został całkowicie wykreślony z ewidencji wojskowej, a jego dokumenty pozostały w "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga analizowana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające wydane zostały bowiem z naruszeniem prawa procesowego. Rozpatrując skargę J. W. trzeba przede wszystkim zauważyć, iż w piśmie z dnia 2 maja 2007 r. skarżący obok żądania ponownego zbadania sprawy i wystawienia właściwego zaświadczenia o przebiegu jego służby w wojsku odniósł się także do dokumentacji leczenia w Szpitalu Wojskowym "[...]", która zaginęła w Wojskowej Komendzie Rejonowej w K. W tym stanie sprawy w pierwszej kolejności należało ustalić jaki jest faktyczny zakres żądania strony i czy celem wystąpienia było wyłącznie uzyskanie zaświadczenia. Z utrwalonego orzecznictwa sadów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1396/97, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99, niepublikowany) wynika, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest bowiem związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego. Zatem w przypadku, gdy podanie strony nie jest jednoznaczne, bądź też nie precyzuje w sposób oczywisty przedmiotu żądania, organy administracji publicznej, stosownie do art. 64 § 2 Kpa zobowiązane są do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie, pomimo że podanie J. W. z dnia 2 maja 2007 r. nie precyzowało w sposób oczywisty czego domaga się skarżący, organy administracji nie wezwały wnioskodawcy do jednoznacznego określenia przedmiotu żądania. Takie działanie niewątpliwie narusza podstawowe reguły postępowania, o którym mowa w art. 64 § 2 kpa. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie przedmiotu postępowania umożliwi rozpoznanie wniosku skarżącego przy zastosowaniu właściwej procedury przez właściwy organ. Bez wyjaśnienia zakresu żądania strony za przedwczesne należy uznać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Nie jest to jedyne uchybienie proceduralne, aczkolwiek istotne, do jakiego doszło przy wydaniu postanowień obu instancji. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie narusza normę art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 Kpa, wobec braku właściwego uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie postanowień. Zgodnie z art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę przybiera formę postanowienia, na które służy zażalenie. Z zasad wykładni systemowej można wyprowadzić wniosek, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia powinno zawierać wszystkie elememnty przewidziane w art. 124 i 125 Kpa (J. Borkowski (w: B. Adamiak,. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, W-wa 2008 r., 9 Wydanie, s. 840). Powinno zawierać w szczególności uzasadnienie oraz pouczenie o środkach zaskarżenia. Obowiązek zamieszczenia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego jest uregulowany w art. 124 § 2 i art. 125 § 3 kpa oraz wynika on z brzmienia art. 107 § 4 in fine Kpa, do którego odsyła się m.in. w art. 126. Treść uzasadnienia faktycznego i prawnego musi być zgodna z art. 107 § 3 kpa, zawierając ustosunkowanie się do materiału dowodowego dotyczącego kwestii procesowej lub istoty sprawy oraz przesłanki wykładni przepisów prawnych dokonanej przez organ wydający postanowienie. Ponadto postanowienie musi być umotywowane w sposób zrozumiały dla strony, a także dla Sądu, który obowiązany jest ocenić czy zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W niniejszej sprawie postanowienia organów administracji publicznej nie spełniają wskazanych powyżej wymogów. Organ I instancji odmawiając skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści nie przedstawił stanu faktycznego sprawy, ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że "w dokumentacji ewidencyjnej nie posiada danych, o zawarcie, których w zaświadczeniu zwrócił się wnioskodawca". Organ nie określił jakie dokumenty poddano analizie i nie wskazał dokładnie dokumentów będących podstawą wydanej decyzji. Wojskowy Komendant Uzupełnień "[...]" nie wskazał w szczególności, czy w jego dyspozycji znajdują się jakiekolwiek rejestry, ewidencje czy inne dane odnoszące się do faktu odbywania przez J. W. zasadniczej służby wojskowej, a jeśli tak, to czy posiadana dokumentacja jest kompletna. W uzasadnieniu postanowienia brakuje informacji o takich dokumentach, jak np. karta ewidencyjna skarżącego, nie wiadomo też w jakim okresie skarżący odbywał zasadniczą służbę wojskową, w jakich jednostkach służył, jakie zajmował stanowiska i jakie pełnił funkcje. Z takiego uzasadnienia nic nie wynika, co czyni je nieprzekonującym i wskazuje, że przed wydaniem postanowienia organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Wprawdzie postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony, ale nie znaczy to, że nie ma żadnego postępowania. Minimalne rygory proceduralne muszą być w tym postępowaniu zachowane, ponieważ idzie tu o wystawienie dokumentu, który ma urzędowy charakter i który w myśl art. 76 Kpa stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone. Taki dokument może stanowić koronny dowód w (...) postępowaniu, przemawia bowiem za nim prawne domniemanie prawdziwości (J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja i metody, Technika 1988, Nr 2, s.16). Jak wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1227/06 (LEX nr 320833) w niektórych przypadkach, celem ustosunkowania się do żądania strony, tzn. wydania bądź też odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Możliwość taką przewiduje § 2 art. 218 Kpa, na mocy którego, organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres takiego postępowania wyjaśniającego wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczenia. W ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jego wynik powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia organu ewidencji wojskowej. Omówione przez Sąd braki i uchybienia nie zostały uzupełnione przez organ II instancji, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wobec wniesienia zażalenia, winien sprawę ponownie rozpoznać w jej całokształcie. Brak prawidłowo sporządzonych uzasadnień w wydanych postanowieniach w istocie uniemożliwił Sądowi ocenę legalności zaskarżonego orzeczenia. Wyczerpuje też przesłankę innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z postanowień organów ewidencji wojskowej nie wynika również, jakie regulacje prawne zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu właściwości miejscowej do rozpoznania wniosku skarżącego. Powołany bowiem w podstawie prawnej podjętych rozstrzygnięć § 4 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie prowadzenia ewidencji wojskowej (Dz.U. Nr 122, poz. 848) - zgodnie z którym w ewidencji wojskowej przetwarza się dane żołnierzy rezerwy - stanowi jedynie podstawę do ustalenia organu właściwego rzeczowo do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Kwestia ta wymaga natomiast szerszego omówienia, choćby ze względu na zapis § 7 pkt 1 powołanego rozporządzenia, z którego wynika, że ewidencję wojskową żołnierzy rezerwy prowadzi się na szczeblu terenowym według miejsca pobytu stałego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny ponownie rozważyć swoją właściwość miejscową w przedmiotowej sprawie i w przypadku jej uznania, zawrzeć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia argumenty pozwalające na ocenę poprawności takiego działania. Ponadto w sytuacji uznania swojej właściwości w przedmiotowej sprawie należy podjąć stosowne czynności zmierzające do ustalenia rzeczywistego przebiegu służby J. W. Wobec podnoszonych przez skarżącego argumentów dotyczących niekompletności dokumentacji konieczne jest przedstawienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dowodów, na podstawie których organ rozpoznał wniosek. W ramach postępowania wyjaśniającego Wojskowy Komendant Uzupełnień powinien ustalić w szczególności jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalić ewentualnych ich dysponentów. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.