II SA/Ol 935/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Dyrektora z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie warunków pełnienia służby 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora na rzecz skarżącej kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "[...]" (zwana dalej: skarżącą) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]", skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]" z dnia 18 września 2017 r. znak: "[...]" w przedmiocie warunków pełnienia służby celnej. Skarga ta została przekazana tutejszemu Sądowi przez organ, którego decyzję zaskarżono, wraz z aktami osobowymi skarżącej i odpowiedzią na skargę. Jak wynika z przekazanych przez organ akt osobowych, skarżąca na podstawie umowy o pracę (k. 1 akt osobowych), z dniem 1 sierpnia 1995 r. została zatrudniona w Urzędzie Celnym w "[...]" na czas określony do dnia 31 października 1995 r. i powierzono jej obowiązki młodszego kontrolera celnego. Kolejną umową o pracę (k. 16), z dniem 1 listopada 1995 r. skarżąca została zatrudniona w Urzędzie Celnym w "[...]" na okres służby przygotowawczej do dnia 31 lipca 1998 r. i powierzono jej obowiązki młodszego kontrolera celnego. Następnie zaś, na podstawie umowy o pracę, zawartej w dniu 1 sierpnia 1998 r. (k. 33), skarżąca została zatrudniona w Urzędzie Celnym w "[...]" na czas nieokreślony i powierzono jej obowiązki kontrolera celnego. Aktem mianowania z dnia 15 czerwca 2000 r. skarżąca została mianowana do służby stałej w Urzędzie Celny w "[...]" na stanowisko starszego kontrolera celnego i otrzymała stopień służbowy starszy rewident celny. Z dniem 21 września 2006 r. nadano skarżącej stopień służbowy dyspozytora celnego (k.120). Aktem powołania z dnia 9 maja 2007 r. skarżąca została powołana na stanowisko "[...]" w Urzędzie Celnym w "[...]". W dniu 1 lutego 2008 r. nadano stopień starszego dyspozytora celnego. Z dniem 28 lipca 2008 r. skarżącej wyznaczono stanowisko służbowe inspektora celnego. Z dniem 29 lipca 2008 r. skarżąca została przeniesiona do Izby Celnej w "[...]". Z dniem 30 listopada 2009 r., skarżąca została mianowana na stopień aspiranta celnego, a z dniem 21 września 2010 r. na stopień służbowy starszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Następnie, skarżącej przyznano stopień służbowy eksperta służby celnej, a później starszego aspiranta. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2013 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej mianował skarżącą na pierwszy stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej podkomisarza celnego (k. 208). W latach 2008 - 2016 skarżącej powierzono wykonywanie obowiązków służbowych w Urzędzie Celnym w "[...]" w różnych wydziałach i referatach. Zajmowała się m.in. postępowaniami audytowymi. Z dniem 5 lipca 2016 r. podwyższono skarżącej grupę uposażenia o jedną, bez zmiany stanowiska służbowego i ustalono uposażenie zasadnicze wg XVIII grupy uposażenia zasadniczego określone mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 2,401. W okresie pełnienia służby w Urzędzie Celnym w "[...]", skarżąca systematycznie podnosiła swoje kwalifikacje i uczestniczyła w licznych szkoleniach. W okresie tym skarżąca była także wielokrotnie wyróżniana, w tym także często w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Wobec skarżącej nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Uzyskiwała także pozytywne oceny okresowe. W dniu 26 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w "[...]" (dalej zwany organem), powołując art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.); dalej jako "P.w.u.KAS", złożył skarżącej propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w "[...]", a w tym: 1) rodzaj służby – służba stała; 2) stopień służbowy – podkomisarz, 3) stanowisko służbowe – ekspert służby celno-skarbowej, 4) jednostka organizacyjna KAS, w której skarżący będzie realizować zadania - Izba Administracji Skarbowej w "[...]", 5) komórka organizacyjna - "[...]", 6) miejsce pełnienia służby – "[...]". Jednocześnie określono także warunki uposażenia zasadniczego (według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej), wysokość dodatku za stopień służbowy (według mnożnika 0,572 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej), dodatek za wieloletnią służbę. Wskazano, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Przy czym, nie podano żadnego uzasadnienia określonych warunków w przedstawionej propozycji. Pouczono też, że zgodnie z art. 169 ust. 4 i 5 P.w.u.KAS, niniejsza propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której, w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji służby, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 31 maja 2017 r., skarżąca złożyła oświadczenie, że przyjmuje propozycję służby w Izbie Administracji Skarbowej w "[...]". Natomiast w dniu 5 czerwca 2017 r., skarżąca złożyła do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając uchylenia pierwotnej treści złożonej propozycji służby w części dotyczącej uposażenia zasadniczego, które zostało obniżone o jedną grupę zaszeregowania (z mnożnika 2,401 do najniższego na stanowisku 2,321) i wniosła o zmianę wysokości uposażenia zasadniczego na uposażenie, jakie miała dotychczas. Odwołująca się stwierdziła, że obniżenie uposażenia jest niesprawiedliwe i dyskryminujące, ze względu na wiek. Wskazała, że funkcjonariusze z niższym stażem i stopniem zachowali uposażenia zasadnicze. Wniosła o uwzględnienie posiadanych kwalifikacji zawodowych, dotychczasowego przebiegu służby, stażu służby, rodzaju wykonywanych zadań, oceny służby przez przełożonych. Decyzją z dnia 18 września 2017 r., organ, powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 4 i ust. 6 P.w.u.KAS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że złożył funkcjonariuszowi "[...]" pisemną propozycję z dnia 25 maja 2017 r., określającą nowe warunki pełnienia służby i poinformował, że – po ich przyjęciu – będą one obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Jednocześnie przyjął , że w świetle art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS nowe warunki służby zostały ukształtowane z uwzględnieniem posiadania przez funkcjonariusza kwalifikacji, przebiegu służby, dotychczasowego miejsca zamieszkania. Wzięto pod uwagę dokumenty, znajdujące się w aktach osobowych funkcjonariuszki. W skardze na powyższą decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez pominięcie w decyzji, że dotychczasowe uposażenie zasadnicze wynikało z posiadanych przez skarżącą kwalifikacji, wykształcenia i przebiegu służby oraz pominięcie przez organ wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą. 2) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 P.w.u.KAS, przez obniżenie skarżącej uposażenia w sytuacji, gdy z przepisu tego wynika, że funkcjonariusze zachowują ciągłość służby. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i przywrócenie uposażenia zasadniczego w wysokości mnożnika kwoty bazowej 2,401, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w przedłożonej skarżącej propozycji służby. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi organ stwierdził, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, polegającego na ustaleniu mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego w wysokości 2,401 jest interes społeczny polegający na potrzebie zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. poprzez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów. Organ podał, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby złożona została na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, a w procesie przedkładania tego rodzaju propozycji sytuacja każdej osoby, a w tym i skarżącej, była rozpatrywana indywidualnie pod kątem przesłanek ustawowych, to jest: posiadanych kwalifikacji, doświadczenia zawodowego i miejsca zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaga podkreślenia, że z mocy art. 169 ust. 4 i 7 P.w.u.KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, która podlega kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS - dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że wymienione w tym przepisie kryteria – takie jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania - odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy winny być więc także wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu funkcjonariuszce propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Wymaga bowiem podkreślenia, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 60 Konstytucji RP - obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również – co ważne w niniejszej sprawie - zasady wykonywania tej służby, a także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Należy także podkreślić, że do państwa, jako pracodawcy, zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne, niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. W tych relacjach konieczne jest bowiem respektowanie zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest zatem znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców. Każda zatem zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku zaś reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie w związku z obniżeniem skarżącej wysokości uposażenia zasadniczego, konieczne jest także wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w danej sprawie interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Taki obowiązek organu wynika bowiem z art. 7 in fine k.p.a., w świetle którego, w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Chybiony jest zatem pogląd organu, wyrażony w odpowiedzi na skargę, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza "[...]", polegającego na ustaleniu mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego w wysokości 2,401 jest interes społeczny, polegający na potrzebie zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, mi.in. przez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów. Należy przede wszystkim zauważyć, że organ w ogóle nie podał w decyzji i nie uzasadnił, stosownie do art. 107§ 3 k.p.a., obiektywnych przyczyn, z powodu których obniżył skarżącej uposażenie zasadnicze. Za taką przyczynę nie może być bowiem uznane ogólnikowe stwierdzenie organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że mnożnik uposażenia zasadniczego skarżącej został ustalony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. poz. 446), które mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej, przyporządkowanej do stanowiska eksperta służby Celno-Skarbowej: 2,321-2,721. Zauważyć należy, że posiadany przez skarżącą dotychczasowy mnożnik wynagrodzenia (2,401) również mieści się w widełkach mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego określonego dla tego stanowiska i ustalony został skarżącej niespełna rok wcześniej (5 lipca 2016 r.). W okolicznościach niniejszej sprawy, za obiektywną przyczynę nie może być też uznane ogólne stwierdzenie przez organ (zawarte ponadto dopiero w odpowiedzi na skargę, a nie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że "przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza "[...]", polegającego na ustaleniu mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego w wysokości 2,401- jest interes społeczny, polegający na potrzebie zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. poprzez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów". Wymaga podkreślenia, że skarżąca legitymuje się wykształceniem wyższym, które uzyskała na "[...]", posiada duże doświadczenie zawodowe, poparte licznymi szkoleniami. W okresie pełnienia służby w Urzędzie Celnym skarżąca systematycznie podnosiła swoje kwalifikacje, uzyskała szereg certyfikatów i uczestniczyła w licznych szkoleniach zawodowych, co wynika z jej akt osobowych. W okresie tym skarżąca była także wielokrotnie wyróżniana w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Wobec skarżącej nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Uzyskiwała także pozytywne oceny okresowe. Podane okoliczności wskazują w niniejszej sprawie na słuszny interes skarżącej, będącej funkcjonariuszem publicznym, który przemawia za istnieniem domniemania prawnego, wyprowadzonego z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, a także z art. 7 in fine k.p.a., że przedstawione funkcjonariuszce nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełniła służbę dotychczas, chyba że zaistniały okoliczności, na które organ nie wskazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Obalenie tego domniemania, o czym już wspomniano, jest możliwe tylko w sytuacji wykazania, że konkretne okoliczności, tworzące w danej sprawie interes społeczny, przemawiają za zmianą (pogorszeniem) sytuacji prawnej funkcjonariusza. Organ ograniczył się jedynie (w odpowiedzi na skargę) do stwierdzenia istnienia, jako przeszkody do uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, interesu społecznego, polegającego na potrzebie zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. przez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów. Stwierdzenie to nie jest w żaden sposób poparte, ani uzasadnione, nie wynika z niego, jakie potrzeby służby zapewnia obniżenie skarżącej uposażenia zasadniczego. Skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał istnienia takich okoliczności, a mimo to, w zaskarżonej decyzji obniżył wysokość uposażenia zasadniczego skarżącej, to należy uznać, że wydając tę decyzję, dopuścił się naruszenia art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, a także z art. 7 in fine k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykazane powyżej uchybienia w działaniu organu wypełniają także znamiona naruszenia przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 i w zw. z art. 80 k.p.a., a ponadto art. 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji należy zaś podać, jakie konkretnie przyczyny przemawiają za ustaleniem wysokości uposażenia zasadniczego skarżącej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym oraz wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.