II SA/Ol 937/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak -Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. i K. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Działający z upoważnienia Starosty "[...]" – Wicestarosta decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", podjętą na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania inwestorom M. i K. S. pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr "[...]" w obrębie m. "[...]", gm. "[...]". W uzasadnieniu wskazał, że w dniu "[...]" M. i K. S. wystąpili do Starostwa Powiatowego w "[...]" z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr "[...]", która położona jest na terenie objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego półwyspu "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]". W związku z faktem, iż projekt budowlany zawierał braki nałożono na inwestorów obowiązek uzupełnienia projektu m.in. o dokument potwierdzający, iż projektowany obiekt po wybudowaniu będzie miał zapewnione dostawy wody (umowa z właściwą jednostką organizacyjną) oraz opis układu komunikacyjnego jednoznacznie określający sposób połączenia działki nr "[...]" z drogą publiczną wraz z dokumentami potwierdzającymi służebność prawa przejazdu przez działkę nr "[...]" (akt notarialny), a powyższych braków projektu inwestorzy nie uzupełnili. Podniósł, iż zgodnie § 5 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odprowadzenie i oczyszczanie ścieków powinno odbywać się poprzez przyłączenie działek budowlanych do zewnętrznej sieci kanalizacji sanitarnej, z przesyłem ścieków gminnym systemem kanalizacji sanitarnej do oczyszczalni ścieków w "[...]". W świetle powyższego przepisu objęty wnioskiem budynek nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem bez uprzedniego wykonania sieci kanalizacji sanitarnej, a tylko taki warunek umożliwia wydanie pozwolenia na budowę. Dlatego też warunkiem koniecznym dla realizacji zamierzonej inwestycji jest uprzednie wykonanie sieci kanalizacji sanitarnej i włączenie projektowanego budynku do tej sieci. Podniósł również, iż inwestorzy pomimo nałożonego na nich obowiązku, ograniczyli się tylko do dodatkowego uzgadniania proponowanych rozwiązań komunikacyjnych. W odwołaniu od tej decyzji inwestorzy zakwestionowali jej zgodność z uchwałą Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]", Nr "[....]", wskazując, iż nie zawarto w uchwale zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zapisów warunkujących wydanie pozwolenia na budowę od włączenia się do zbiorczej sieci wody i kanalizacji. Podnieśli, iż w przedłożonym projekcie technicznym przedstawili rozwiązanie projektowe włączenia się do sieci kanalizacji zbiorczej po jej wybudowaniu, co należy zgodnie z obowiązującym prawem do zadań samorządu (rozwiązanie to zostało uzgodnione i zaakceptowane przez dysponenta tej sieci, tj. ZGK w "[...]"). Natomiast ewentualne użytkowanie budynku, po jego wybudowaniu, może być warunkowane podłączeniem obiektu do sieci. Dodali, iż w posiadaniu Starosty znajduje się dostarczony przez nich akt notarialny z zapisem służebności gruntowej działki nr "[...]". Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Argumentując rozstrzygnięcie podał, że dla terenu na którym usytuowana jest działka nr "[...]", na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym "[...]", a zgodnie z ustaleniami planu, działka nr "[...]" znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2ML - zabudowa letniskowa. Paragraf 5 pkt 1 planu, w którym zawarte są warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej stanowi, iż każda z działek budowlanych powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do zewnętrznej sieci technicznego uzbrojenia terenu w zakresie: zaopatrzenia w wodę, zaopatrzenia w energię elektryczną, odprowadzenia i oczyszczania ścieków. Zgodnie z § 5 pkt 3 planu odprowadzenie i oczyszczanie ścieków powinno odbywać się przez przyłączenie działek budowlanych do zewnętrznej sieci kanalizacji sanitarnej, z przesyłem ścieków gminnym systemem kanalizacji sanitarnej do oczyszczalni ścieków w m. Pasym. Z kolei § 5 pkt 4 planu wyklucza możliwość stosowanie indywidualnych urządzeń oczyszczania ścieków lub zbiorników szczelnych na nieczystości ciekłe, a zasady przyłączeń, o których mowa w pkt 1, powinny być określone w stosownych warunkach technicznych tych przyłączeń (§ 5 pkt 7). Wskazał, iż zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany budynku letniskowego powinien zawierać oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych i elektroenergetycznych. Załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania oraz przepisach ustawy Prawo budowlane. Projektowany budynek nie ma bowiem zapewnionej możliwości przyłączenia do zewnętrznej sieci kanalizacji sanitarnej. Nadto podniósł, że deklaratywne warunki przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej, po jej wykonaniu, wydane przez ZGKiM w "[...]", nie spełniają warunku zapewnienia odbioru ścieków na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Dodał również, że organy administracji architektoniczno-budowlanej mają obowiązek przestrzegania obowiązujących przepisów i nie są właściwe do dokonywania oceny Gminy "[...]" w kwestii wywiązywania się z realizacji celów publicznych. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. i K. S. zarzucając jej niezgodność z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi w całości przytoczyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodali ponadto, że interpretacja zapisów planu przez organy administracji jest nadinterpretacją i nadużyciem prawnym, a podważanie opinii głównego projektanta planu co do możliwości zabudowy działki świadczy jedynie o niewiedzy Wojewody i Starosty co do architektoniczno-urbanistycznych przepisów prawa budowlanego i związanych z nim rozporządzeń. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji i mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nich materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia "[...]" nie zawierają wad uzasadniających ich eliminację z obrotu prawnego. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 140 ustawy Kodeks cywilny w granicach określonych przez ustawy oraz zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Przyjmuje się powszechnie, iż do aktów prawnych, które w znaczący sposób oddziaływać mogą na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości należą w szczególności przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz prawa budowlanego. I tak, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) sposób wykonywania prawa własności kształtują wraz z innymi przepisami ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Każdy zaś ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego. Natomiast stosownie do art. 4 ustawy Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Już tylko proste zestawienie treści cytowanych przepisów wskazuje, iż właściciel nieruchomości, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, musi liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa, przy czym uwagę zwraca znaczenie, jakie w aspekcie korzystania z prawa własności i procesu inwestycyjnego ustawodawca przypisuje miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji, w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanych orzeczeń) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis ten jest skorelowany z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tych rozwiązań w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy uchwalony po dniu 1 stycznia 1995r. ustawodawca zrezygnował z dotychczas obowiązującej koncepcji decyzji administracyjnej jako łącznika między miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a pozwoleniem na budowę (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2005r. s. 362). Zwolnienie inwestorów z obowiązku uzyskania przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nałożyło jednak na organy udzielające pozwolenia na budowę obowiązek, wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że opisany obowiązek sprawdzenia rozwiązań projektowych z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki jak i projektu architektoniczno-budowlanego. Opisane rozwiązanie zmieniające w sposób radykalny dotychczasowy tryb postępowania w przedmiocie ustalania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym postawiło przed organami administracji architektoniczno-budowlanej zadanie dokładnego zbadania zapisów obowiązującego na danym terenie planu miejscowego, a w szczególności ustalenia określonego w planie przeznaczenia terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego w niniejszej sprawie, organy administracji sprawdziły spełnienie wymogów określonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a poczynione w wyniku tego sprawdzenia ustalenia nie budzą wątpliwości, co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na terenie określonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego półwyspu "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]", przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]", symbolem 2ML dopuszcza się możliwość zabudowy budynkiem letniskowym, który nie jest podłączony do zewnętrznej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Bezsporna jest w sprawie okoliczność, że działka nr "[...]" będąca własnością skarżących znajduje się na terenie objętym powyżej wskazanym planem i zgodnie z jego § 2 przeznaczona jest do zabudowy letniskowej – 2ML. Dokonać zatem należy wykładni niektórych zapisów § 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego półwyspu "[...]" dotyczących warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, bowiem to ich niezrozumienie przez organy stanowi podstawowy zarzut skargi. Stosownie do treści powyższego paragrafu: ust. 1 - w granicach planu każda z działek budowlanych przeznaczona pod zabudowę budynkami na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do zewnętrznych sieci technicznego uzbrojenia terenu w zakresie: zaopatrzenia w wodę, zaopatrzenia w energię elektryczną, odprowadzenia i oczyszczania ścieków. ust. 2 - zaopatrzenie w wodę powinno odbywać się przez przyłączenie działek budowlanych do zewnętrznej sieci wodociągowej, zasilanej z istniejącej gminnej sieci wodociągowej. ust. 3 - odprowadzenie i oczyszczanie ścieków powinno odbywać się przez przyłączenie działek budowlanych do zewnętrznej sieci kanalizacji sanitarnej, z przesyłem ścieków gminnym systemem kanalizacji sanitarnej do oczyszczalni ścieków w m. "[...]". ust. 4 - w granicach planu wyklucza się stosowanie: indywidualnych ujęć wody, indywidualnych urządzeń oczyszczania ścieków, zbiorników szczelnych na nieczystości ciekłe. W ocenie Sądu takie sformułowanie postanowień planu oznacza, że na terenie znajdującym się w granicach planu bezwzględnie każda działka budowlana (ewentualnie budynek - jeśli istnieje) musi być przyłączona do zewnętrznej sieci wodociągowej obsługiwanej przez gminną sieć wodociągową, jak też musi być przyłączona do zewnętrznej sieci kanalizacji sanitarnej kooperującej z gminnym systemem kanalizacji. O powyższym przesądza użycie w zapisach planu sformułowań "powinna mieć" i "powinno odbywać się". Zgodnie z Wielkim słownikiem wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN z 2005r.) powinność oznacza obowiązek. Zatem w kontekście użytym w § 5 planu chodzi o obowiązek podłączenia nieruchomości do zewnętrznych sieci infrastruktury technicznej. Potwierdzeniem zasadności przyjęcia wykładni językowej jest również zawarty w ust. 4 § 5 planu zapis zabraniający stosowania indywidualnych urządzeń zaopatrujących w wodę i do odbioru nieczystości. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż organy prawidłowo ustaliły w sprawie treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że zasadnym było nałożenie na inwestorów obowiązku uzupełnienia załączonego do wniosku projektu o dokument potwierdzający, iż obiekt po wybudowaniu będzie miał zapewnione dostawy wody i będzie podłączony do kanalizacji. Za taki dokument nie mogło być uznane - w świetle art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego - pismo Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w "[...]" informujące, że działka nr "[...]" zostanie podłączona do sieci kanalizacji sanitarnej, ale dopiero po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej. W konsekwencji, wobec nieuzupełnienia wniosku, zasadnym było wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, co znajduje oparcie w treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nakładającym na organ obowiązek wydania takiej decyzji. W tym stanie rzeczy skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić. ----------------------- 7