II SA/Ol 937/23

Dnia 14 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi Gminy Wydminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 7 sierpnia 2023 roku nr PN.4131.360.2023 w przedmiocie podziału Sołectwa Orłowo na Sołectwo Łękuk Mały i Sołectwo Orłowo oraz nadania statutu Sołectwa Łękuk Mały - oddala skargę. Rada Gminy Wydminy podjęła w dniu 29 czerwca 2023 r., na podstawie art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 - u.s.g.), uchwałę Nr LI/382/2023 w sprawie podziału Sołectwa Orłowo na Sołectwo Łękuk Mały i Sołectwo Orłowo oraz nadania statutu Sołectwa Łękuk Mały. Wojewoda Warmińsko - Mazurski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), rozstrzygnięciem nadzorczym z 7 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność załącznika Nr 3 do uchwały Nr LI/382/2023 Rady Gminy Wydminy z dnia 29 czerwca 2023 r. w sprawie podziału Sołectwa Orłowo na Sołectwo Łękuk Mały i Sołectwo Orłowo oraz nadania statutu Sołectwa Łękuk Mały, w części dotyczącej § 10 ust. 2 w zakresie sformułowania "stale zamieszkujący na obszarze Sołectwa, uprawnionych do głosowania. Do ustalenia miejsca zamieszkania stosuje się przepisy Kodeksu Cywilnego", § 15 pkt 1, § 19 ust. 1 w zakresie sformułowania "2-", § 20, § 37 ust. 1, § 40 ust. 3 pkt 5. W uzasadnieniu podniósł, że w § 10 ust. 2 statutu Rada Gminy Wydminy (organ), postanowiła, że "Prawo do udziału w Zebraniu Wiejskim z prawem głosu, mają wszyscy mieszkańcy stale zamieszkujący na obszarze Sołectwa, uprawnionych do głosowania. Do ustalenia miejsca zamieszkania stosuje się przepisy Kodeksu Cywilnego". Postanowieniem tym rada gminy przekroczyła kompetencje zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Ograniczenie wynikające z art. 36 ust. 2 ww. ustawy (stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania) dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Nie można ograniczać zatem uprawnień mieszkańców sołectwa do mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do Rady Gminy Wydminy. Zawężenie przez radę gminy kręgu mieszkańców mogących uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania ze względu na posiadanie praw wyborczych, narusza także art. 32 Konstytucji RP. W § 15 pkt 1 statutu Rada Gminy Wydminy postanowiła, że do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy: wybór i odwołanie sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Powyższa regulacja narusza przepis art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z przepisu tego wynika, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym, mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawionym do głosowania. Przyznanie w przepisie rangi statutowej, zebraniu wiejskiemu takiego uprawnienia, pozostaje w sprzeczności, także z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym - sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawodawca wskazując na uchwałodawczy charakter organu, jakim jest zebranie wiejskie, nie przyznał mu zatem prawa wyboru organów sołectwa. W § 19 ust. 1 statutu Rada Gminy postanowiła, że Rada Sołecka składa się z 2-7 członków. Ustawa o samorządzie gminnym nie zalicza rady sołeckiej do kategorii organów sołectwa, jednakże jest ona traktowana jako organ wspomagający i opiniodawczo - doradczy. Określenie przez Radę Gminy w § 19 ust. 1 statutu składu rady sołeckiej od 2 do 7 osób, nie wypełnia delegacji z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Ustalenie, bowiem składu liczbowego rady sołeckiej - ostatecznej liczby osób, wchodzących w jej skład, powinno mieć miejsce bezpośrednio w statucie sołectwa. Natomiast w § 20 statutu Rada Gminy Wydminy uregulowała, iż do zadań rady sołeckiej należy: wspomaganie działalności Sołtysa poprzez wydawanie opinii, zbieranie wniosków i innych wystąpień mieszkańców w sprawach Sołectwa, występowanie wobec Zebrania Wiejskiego z inicjatywami dotyczącymi udziału mieszkańców Sołectwa w rozwiązywaniu jego problemów i realizacji zadań Gminy. Powyższe regulacje w sposób istotny naruszają prawo, bowiem skoro zarówno funkcje uchwałodawcze, jak i wykonawcze ustawodawca powierza innym organom (zebranie wiejskie, sołtys) oraz stwierdza, że rada "wspomaga" sołtysa, to należy przyjąć, że rada nie ma samoistnych kompetencji. Jest organem wyłącznie doradczym i opiniodawczym sołtysa. Dodatkowo w § 37 ust. 1 statutu organ postanowiła, że sołtys i członkowie rady sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed zebraniem wiejskim i mogą być przez nie odwołani przed upływem kadencji w przypadkach: niewykonywania swoich obowiązków lub naruszenia postanowień Statutu, lub uchwał zebrania wiejskiego. Przyznanie w przepisie rangi statutowej, zebraniu wiejskiemu uprawnienia do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym - sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ponadto, w § 40 ust. 3 pkt 5 statutu Rada Gminy postanowiła, że kontroli podlega gospodarowanie mieniem komunalnym przekazanym Sołectwu w zarządzanie oraz celowość dysponowania środkami uzyskanymi z tego tytuły. Zdaniem organu nadzoru nieprawidłowe jest stanowisko rady zawarte ww. przepisie, dotyczące kontroli nad bieżącą działalnością Sołectwa na podstawie kryterium celowości, gdyż jedynym kryterium kontroli powinno być kryterium zgodności z obowiązującym prawem. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody pełnomocnik organu wniósł o jego uchylenie w części. Rozstrzygnięciu organu nadzoru zarzucił naruszenie art. 35 oraz art. 36 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji uznanie za niezgodne z prawem zapisy statutu sołectwa, co spowodowało naruszenie swobody uchwałodawczej rady gminy oraz spowodowało naruszenie prawa przez Wojewodę. Argumentował, że ustawodawca nie określił w wprost, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, co oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę. Nie ma racji organ nadzoru, że sprzeczne z prawem było wprowadzenie do statutu regulacji, zgodnie z którą uprawnionymi do głosowania są tylko ci członkowie sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze. Błędne bowiem jest wnioskowanie, że zawarcie w art. 36 ust. 2 u.s.g. określonych zasad wyborczych dotyczących organu wykonawczego wykluczało zastosowanie tego samego rozwiązania w odniesieniu do organu uchwałodawczego. Ponadto istotny jest też aspekt, że przyjęta treść statutu rozwiązuje problem identyfikacji osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim i ustalenia składu zebrania, co ma znaczeni dla oceny ważności podejmowanych przez zebranie wiejskie uchwał. Skoro więc ustawodawca nie wskazał wprost kręgu osób, które mogą brać udział w głosowaniu, oznacza to, że pozostawił w tym zakresie swobodę organowi gminy. Nie można zgodzić się również z zarzutami Wojewody w zakresie rady sołeckiej. Art. 35 ust. 3 u.s.g. przyznał radzie gminy możliwość wprowadzenia w statucie jednostki pomocniczej gminy innych — niewymienionych elementów. Zadania rady sołeckiej powinny być natomiast uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Rada Gminy Wydminy w statucie określiła kompetencje rady sołeckiej w sposób wyczerpujący, w formie katalogu zamkniętego, w granicach wskazanych przez ustawodawcę kompetencji wspomagających. Takie uregulowanie porządkuje również działanie w jednostce pomocniczej oraz ogranicza wątpliwości kompetencyjne. Powyższe należy odnieść także do zastrzeżenia Wojewody co do składu rady sołeckiej. Przepisy nie określają składu tej rady, co należy uznać za przeniesienie tej kompetencji do rady gminy. Odnosząc się do zarzutu organu nadzoru w zakresie nadania zebraniu wiejskiemu prawa do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, pełnomocnik wskazał, że Wojewoda w sposób błędny zastosował przez analogię zasady dotyczące wyboru sołtysa. Nie można bowiem przyjąć, że skoro dany przepis, tj. art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Ostatecznie nie można zgodzić się z zarzutami Wojewody w zakresie określenia, że kontrola może odnosić się wyłącznie do kryterium zgodności z prawem. Gospodarowanie mieniem stanowi szczególne zadanie, które zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, jak i o finansach publicznych winno być dokonywane w sposób celowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 7 sierpnia 2023 r. stwierdzające nieważność załącznika Nr 3 do uchwały Rady Gminy Wydminy w sprawie podziału Sołectwa Orłowo na Sołectwo Łękuk Mały i Sołectwo Orłowo oraz nadania statutu Sołectwa Łękuk Mały, w części dotyczącej § 10 ust. 2 w zakresie sformułowania "stale zamieszkujący na obszarze Sołectwa, uprawnionych do głosowania. Do ustalenia miejsca zamieszkania stosuje się przepisy Kodeksu Cywilnego", § 15 pkt 1, § 19 ust. 1 w zakresie sformułowania "2-", § 20, § 37 ust. 1, § 40 ust. 3 pkt 5. Jak wynika z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Uprawnionym do złożenia skargi jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, zaś podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób wymienioną kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa uznając, iż Wojewoda zasadnie stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej załącznika Nr 3 do uchwały. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, a upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 40 ust. 2 pkt 1, a uszczegółowione w art. 35 u.s.g. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ust. 2 powyższego artykułu stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że w § 10 ust. 2 statutu, stanowiącego załącznik Nr 3 do uchwały, Rada Gminy przyznała prawo do udziału w zebraniu wiejskim z prawem głosu wszystkim mieszkańcom stale zamieszkującym na obszarze Sołectwa, uprawnionym do głosowania (do ustalenia miejsca zamieszkania stosuje się przepisy Kodeksu Cywilnego). W ocenie organu nadzoru postanowieniem § 10 ust. 2 statutu Rada przekroczyła kompetencje zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 7, w związku z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g., bowiem ograniczenie wynikające z art. 36 ust. 2 ww. ustawy (stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania) dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko Wojewody. Ustawodawca wyraźnie rozróżnił gremium, które dokonuje decyzji o wyborze sołtysa i członków rady sołeckiej i gremium, które decyduje o sprawach sołectwa. W tym drugim przypadku nazwał je Zebraniem Wiejskim wynosząc je do rangi organu uchwałodawczego. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny przepis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 287/19, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). U.s.g. nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA w Opolu: z 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09 i z 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16, CBOSA). Przyznanie Zebraniu Wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g. (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 137/19, CBOSA). Skoro więc ustawodawca przypisał zebraniu wiejskiemu kompetencje uchwałodawcze, to oczywistym jest, że nie przypisał jemu uprawnień elekcyjnych, co zresztą jasno stanowi powołany wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 117/19, CBOSA). Zauważyć należy, że żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednakże ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczą tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Nie można na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują. Podczas obrad Zebrania Wiejskiego nie mogą być dokonywane żadne akty wyborcze, gdyż te zostały uregulowane w art. 36 ust. 2 u.s.g. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej (tak jak organ postanowił w § 15 pkt 1 i w § 37 ust. 1 statutu). Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Każde zatem odstępstwo, które będzie kolidować z normą rangi ustawowej musi zostać zakwestionowane w postępowaniu nadzorczym. Dalej należy zauważyć, że organ nadzoru zakwestionował § 19 ust. 1 statutu ustalający skład rady sołeckiej od 2 do 7 osób, co nie wypełnia delegacji z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Ustalenie bowiem, jak wskazał, składu liczbowego rady sołeckiej - ostatecznej liczby osób, wchodzących w jej skład, powinno mieć miejsce bezpośrednio w statucie sołectwa. Stwierdzić przyjdzie, że u.s.g. nie kwalifikuje w sposób jednoznaczny rady sołeckiej do kategorii organów sołectwa, jednakże jest ona traktowana jako organ wspomagający i opiniodawczo - doradczy. Co więcej, w art. 36 ust. 2 u.s.g. ustawodawca, poprzez określenie szczególnego sposobu wyboru członków rady sołeckiej, przesądza o szczególnym charakterze tego podmiotu. Tym samym, uchwalając statut sołectwa i stanowiąc w zakresie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej Rada Gminy zobowiązana jest do określenia zasad i trybu wyborów, a także organizacji i zadań, również odnośnie rady sołeckiej. Wobec tego nie można uznać za prawidłowe określenie zasad i trybu wyboru ustawowo określonego organu wspomagającego działalność sołtysa, jakim jest rada sołecka, polegające na przekazaniu zebraniu wiejskiemu kompetencji uregulowania składu liczbowego tego organu wspomagającego. Wskazana regulacja jest zatem obarczona wadą legislacyjną, gdyż budzi wątpliwość w zakresie wyznaczenia składu liczbowego ustawowo określonego organu wspomagającego sołtysa, jakim jest rada sołecka. Sąd podziela argumentację organu nadzoru co do zasadności stwierdzenia nieważności § 20 statutu. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawodawca nie precyzuje na czym "wspomaganie" sołtysa ma polegać. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że rada sołecka nie należy do kategorii organów sołectwa. Jest jedynie organem wspomagającym i opiniodawczo-doradczym sołtysa. Wobec powyższego sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej i być przewodniczącym tej rady. Skoro zarówno funkcje uchwałodawcze, jak i wykonawcze, ustawodawca powierza innym organom (zebranie wiejskie, sołtys) oraz stwierdza, że rada "wspomaga" sołtysa, to należy przyjąć, że rada sołecka nie ma samoistnych kompetencji. Jest organem doradczym i opiniodawczym sołtysa i ma charakter służebny wobec sołtysa. Jak wskazał NSA (wyrok z dn. 20 lutego 2019 r., sygn. II OSK 985/17, CBOSA) "Rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Powinna zatem być traktowana jako organ szczególny, wyspecjalizowany w doradzaniu organowi wykonawczemu sołectwa. Rada sołecka jest powoływana obligatoryjnie, nie jest jednak organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa. Nie posiada ona własnych kompetencji, gdyż jest to wyłącznie organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzony w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań". Z uwagi zatem na brak samoistnych kompetencji, regulacje zawarte w statucie dotyczące rady sołeckiej nie były prawidłowe i pozostawały w oczywistej sprzeczności z przepisami u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W myśl art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Należy podkreślić, że po nowelizacji art. 35 u.s.g. uprawnienia kontrolne i nadzorcze przysługują obu organom gminy: radzie i wójtowi. Przy redagowaniu statutu jednostki pomocniczej należy pamiętać o ustawowych kompetencjach kontrolnych, jakie w tym zakresie przysługują komisji rewizyjnej rady gminy (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Przy formułowaniu zapisów odnoszących się do nadzoru należy jak najściślej wzorować się na przepisach rozdziału 10 u.s.g. (zob. A. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012), a zgodnie z art. 85 u.s.g., działalność organów gminy jest nadzorowana pod względem zgodności z prawem. Ustrojodawca nie różnicuje również tego kryterium w kontekście szczebla jednostek samorządowych, których działalność poddana jest nadzorowi. Z tego też względu Sąd podziela argumentację organ nadzoru, że skoro działalność jednostek pomocniczych gminy stanowi fragment działalności gminy, to normatywne kryterium legalności należy odnieść również do nadzoru sprawowanego nad ich działalnością. Zatem zasadnie Wojewoda zakwestionował § 40 ust. 3 pkt 5 statutu, gdyż jedynym kryterium kontroli powinno być kryterium zgodności z obowiązującym prawem. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.