II SA/Ol 938/09

Dnia 3 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi B. P., J. P. i J. Sz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie sporządzenia projektu budowlanego i wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. P., J. P. i J. Sz. kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2009 r., sprostowanym postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2009 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez L.N. przy rozbudowie budynku pensjonatu "[...]", polegające na budowie świetlico-stołówki, z wykorzystaniem stropodachu jako tarasu widokowego, stanowiącej całość z istniejącym budynkiem bungalowu, położonego w "[...]", wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty M. o pozwoleniu na budowę z dnia 11 października 1999 r., oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy budowlanej wykonanych robót budowlanych przy przedmiotowej rozbudowie w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz w zakresie spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że na podstawie decyzji z dnia 11 października 1999 r. inwestor w 2001 r. i w 2004 r. rozbudowywał przedmiotowy budynek i do dnia wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, nie wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku pensjonatu. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że przebieg robót budowlanych przy rozbudowie nie był dokumentowany w dzienniku budowy i prowadzony był bez właściwego nadzoru na budowie. Stwierdzi, że rozbudowa budynku pensjonatu wykonana została w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Inwestor, poza zakresem rozbudowy objętym zatwierdzonym projektem budowlanym, wykonał bowiem rozbudowę od strony zachodniej budynku do granicy z działką sąsiednią (w pasie szerokości ok. 3 – 4 m i długości ok. 21 m). Rozbudowa polegała na dobudowaniu czterech kondygnacji nadziemnych od strony północnej i sześciu kondygnacji od strony południowej, przeznaczonych na szyb windy, pomieszczenia gospodarcze i rozbudowany hol recepcji. W ścianie usytuowanej na granicy działki na każdej kondygnacji wykonano okna. W południowo - zachodniej części działki rozbudowano ponadto przedmiotowy budynek o dwie kondygnacje nadziemne. Z powyższego wynika, że inwestor zwiększył powierzchnię zabudowy, liczbę kondygnacji, wysokość, szerokość, długość i kubaturę w stosunku do określonej w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zmiana tych parametrów, zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, stanowi o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego, co jest dopuszczalne tylko po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższe wypełniło przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i uzasadniało wstrzymanie robót budowlanych oraz poddanie wykonanej rozbudowy obiektu ocenie co do zgodności z przepisami. W złożonym zażaleniu J.P. i J.S. zakwestionowały przyjętą przez organ pierwszej instancji datę dobudowy od strony zachodniej do granicy działki podając, że nie wykonano jej do dnia 27 marca 2006 r. Wniosły ponadto o doprowadzenie spornego budynku do zgodności z prawem i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania co do odległości od granicy działki oraz ilości kondygnacji, gdyż plan miejscowy zakłada maksymalnie trzy kondygnacje, a obiekt posiada pięć – sześć kondygnacji. Postanowieniem z dnia 21 maja 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że inwestor posiadał pozwolenie na rozbudowę pensjonatu. Roboty budowlane wykroczyły jednak poza wydane pozwolenie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie, o wstrzymaniu robót jest ważne przez okres dwóch miesięcy, w którym należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ewentualne wdrożyć procedurę naprawczą. Przed upływem tego terminu właściwy organ powinien też wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia 15 czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na L.N. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2009 r. projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku pensjonatu polegającej na budowie świetlico-stołówki, stanowiącej całość z istniejącym budynkiem bungalowu, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, polegających na dostosowaniu ściany rozbudowanego budynku pensjonatu usytuowanego bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną do wymagań § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez likwidację otworów okiennych. Z treści uzupełnionej ekspertyzy wynika bowiem, że roboty budowlane przy rozbudowie budynku pensjonatu wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i spełnią podstawowe wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, pod warunkiem likwidacji otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej przy granicy zachodniej działki. Powyższe obligowało do wydania decyzji zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dodano ponadto, że po upływie terminu ustalonego w sentencji decyzji lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdzi wykonanie nałożonego obowiązku i wyda decyzję zgodnie z art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego. W złożonym odwołaniu B.P., J.P. i J.S. wniosły o uchylenie decyzji. Podniosły, że ściana budynku usytuowana jest na granicy z sąsiednią działką, zatem zamurowanie otworów okiennych jest bezcelowe, gdyż nie doprowadzi do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym organ powinien był rozważyć inny sposób przeprowadzenia postępowania naprawczego. Brak możliwości naprawy skutkuje bowiem nakazem zaniechania dalszych robót lub rozbiórką obiektu budowlanego bądź jego części. Zdaniem odwołujących się, stan faktyczny sprawy wypełnia przesłanki określone w art. 51 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, a nie jak to przyjął organ pierwszej instancji przesłanki przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 3. Podniosły ponadto, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do podnoszonego w toku postępowania zarzutu odstępstwa od aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, co narusza art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej zwanej K.p.a.). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 21 maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdził w uzasadnieniu, że strony nie zakwestionowały postanowienia organu nadzoru budowlanego wydanego na podstawie art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a inwestor wykonał nałożony tym aktem obowiązek. Z przedłożonej ekspertyzy wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie pensjonatu wynika, że wykonano je zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi także w zakresie wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, pod warunkiem likwidacji otworów okiennych. Powyższe obligowało organ pierwszej instancji do wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił poglądu, że naruszono § 12 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia. Z planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., zatwierdzonego przez Radę Miejską w M. uchwałą Nr XLII/6/2006 z dnia 29 czerwca 2006 r., wynika bowiem, że teren, na którym położony jest sporny pensjonat, oznaczony jest symbolem UT 8 - obsługa turystyki. Na tym terenie zezwala się na remonty, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, rozbiórki i odbudowy istniejących budynków w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że zasadnym było prowadzenie postępowania naprawczego co do całego budynku. W złożonej skardze B.P., J.P. i J.S. podniosły, że zbliżenie rozbudowy budynku do granicy dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala na to bezwarunkowo lub przewidując dodatkowe warunki. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta M. dopuszcza zaś tylko rozbudowę zgodną z przepisami prawa budowlanego, w szczególności z § 12 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Zaznaczyły też, że ustalenia planu miejscowego nie mogą być sprzeczne z aktami prawnymi wyższego rzędu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył w uzasadnieniu, że plan miejscowy dopuszcza przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynków istniejących, a sporny budynek znajduje się w zabudowie miejskiej tworzącej zabudowę szeregowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja została wydana w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie jest bowiem kwestionowane, że inwestor rozbudował przedmiotowy pensjonat niezgodnie z posiadaną decyzją o pozwoleniu na rozbudowę tego budynku. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 pkt 4 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu tym, organ podaje przyczynę wstrzymania robót i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2). Ponadto, może nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania powyższego postanowienia właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na mocy ust. 7 art. 51 powyższe dotyczy także przypadków, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Powyższe działania mają na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem i niewątpliwie zależą od wyniku postępowania wyjaśniającego, w toku którego organ nadzoru budowlanego dokonuje oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Obowiązek taki wynika z treści art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz z art. 80 K.p.a., zobowiązującego organ administracji publicznej do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jeżeli zatem dana inwestycja nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa, to obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest zbadanie czy i jakie czynności muszą być wykonane, aby doprowadzić tę inwestycję do stanu zgodnego z prawem, zaś stosowna ocena powinna zostać zawarta w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organ nadzoru budowlanego musi więc wykazać, które roboty budowlane są niezgodne z prawem, na czym ta niezgodność polega i w jaki sposób inwestor może doprowadzić te roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego podały za autorem przedłożonej przez inwestora ekspertyzy, że roboty budowlane przy rozbudowie budynku pensjonatu wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi i wymogami, o których mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, pod warunkiem likwidacji otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej przy zachodniej granicy działki. Wskazano też, że budynek jest usytuowany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na tej podstawie uznały, że likwidacja otworów okiennych w ścianie usytuowanej na granicy z nieruchomością skarżących skutkować będzie doprowadzeniem wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wobec czego zobowiązano inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz do likwidacji okien we wskazanej wyżej ścianie budynku. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 80 K.p.a., nie oceniły jednak przedłożonej przez inwestora ekspertyzy, natomiast ten dowód uznały za przesądzający w sprawie. Treść ekspertyzy nie wiąże organu nadzoru budowlanego, zwalniając go z obowiązku dokonania oceny takiego dowodu w sprawie. Zatem, fakt, że autor tej opinii uznał, że - pod warunkiem zlikwidowania otworów okiennych - sporne roboty budowlane nie naruszają prawa, nie oznacza, że rzeczywiście wykonanie tylko tych robót budowlanych będzie wystarczające do doprowadzenia spornych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organy nie wyjaśniły, dlaczego podzieliły pogląd, że sama likwidacja otworów okiennych w ścianie usytuowanej na granicy z nieruchomością skarżących skutkować będzie doprowadzeniem spornych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa. W szczególności nie będzie naruszać wymogów przewidzianych w § 12 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że zarzut naruszenia § 12 rozporządzenia i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez m.in. dobudowanie części budynku pensjonatu do granicy nieruchomości skarżących, podnoszony był już w toku postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji ograniczył się natomiast wyłącznie do powtórzenia fragmentu ekspertyzy i nie odniósł się w ogóle do kwestii zgodności wykonanych robót z ustaleniami planu miejscowego, w szczególności w kontekście zarzutu skarżących, że zbliżenie rozbudowy budynku do granicy dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala na to bezwarunkowo lub przewidując dodatkowe warunki. Organ odwoławczy nie usunął tej wadliwości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji także powołał się na treść ekspertyzy i dodatkowo zacytował tylko treść zapisu planu miejscowego odnoszącego się do terenu, na którym położony jest przedmiotowy pensjonat. W żaden sposób nie wykazano, że wykonanie robót budowlanych nakazanych zaskarżoną decyzją usunie stan niezgodności z przepisami prawa. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego oceni przedłożoną przez inwestora ekspertyzę w świetle zapisów § 12 powołanego wyżej rozporządzenia i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., wykaże, wykonanie jakich czynności skutkować będzie doprowadzeniem spornych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), należało orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.