II SA/Ol 939/09

Dnia 3 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi A. R. i M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wybudowania domku letniskowego - oddala skargę. Decyzją z dnia 2 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej zwanej K.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wybudowania przez A. i M.R. domku letniskowego na działce nr "[...]". W uzasadnieniu podał, że postanowieniem z dnia 21 maja 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości i stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 26 marca 2007 r., którym przekazano Staroście B. według właściwości akta sprawy dotyczącej wybudowania przedmiotowego domku letniskowego, gdyż to postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Z treści art. 65 § 1 K.p.a. wynika, że organ przekazuje według właściwości podanie a nie sprawę. Natomiast postępowanie w sprawie spornego obiektu budowlanego zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z urzędu. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na obowiązek organu administracji umorzenia postępowania, w przypadku gdy jest ono bezprzedmiotowe lub gdy organ stwierdził brak swojej właściwości. Ponieważ organem właściwym do egzekucji obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i nierozebranego po upływie 120 dni od dnia zgłoszenia, jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, który przyjął zgłoszenie bez sprzeciwu, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie. W złożonym odwołaniu A. i M.R. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili, że treść powyższej decyzji jest niejasna i nie wynika z niej, w jakiej sprawie toczyło się postępowanie oraz z jakich przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. W tej sytuacji nie mogą chronić swoich interesów. Pismem z dnia 12 sierpnia 2009 r. organ odwoławczy wezwał w trybie art. 64 § 2 K.p.a. M.R. do uzupełnienia odwołania przez jego własnoręczne podpisanie, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem "uznania, że odwołującą się jest jedynie A. R.". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 24 sierpnia 2009 r., po rozpoznaniu odwołania A.R., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania domku letniskowego na działce nr "[...]" przez A.i M.R. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że art. 138 § 2 K.p.a., jest stosowany jeżeli organ odwoławczy stwierdzi braki w postępowaniu dowodowym, które uniemożliwiają prawidłowe merytoryczne zakończenie postępowania. Nie jest natomiast możliwe zastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy tylko uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie spełnia wymagań K.p.a., jest dla strony niezrozumiałe lub sentencja decyzji jest nieprecyzyjna. W ocenie organu odwoławczego zasadny był zarzut braku precyzji sentencji zaskarżonej decyzji i dlatego uchybienie to skorygował. Ponadto wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 13 marca 2007 r. o planowanej kontroli domku letniskowego i dotyczyło zbadania legalności jego wybudowania. Zawarte w decyzji dane dotyczące numeru działki, miejsca lokalizacji obiektu i inwestora pozwalały na zindywidualizowanie przedmiotu postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, uchybieniem było umieszczenie tych danych po podstawie prawnej decyzji, przez co była ona nieprecyzyjna i mogła wywoływać wątpliwości odnośnie do przedmiotu postępowania. Uznano ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określono sprawę, w jakiej toczyło się postępowanie i podano, z jakich przyczyn postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Podczas prowadzonego postępowania wykazano, że sprawa nie dotyczy legalności wybudowania domku letniskowego, lecz legalności jego istnienia. Zamiar budowy domku letniskowego jako obiektu tymczasowego inwestorzy zgłosili bowiem zgodnie z przepisami do właściwego organu, lecz nie rozebrali go po upływie 120 dni od jego postawienia. Mając na uwadze, że domek został wybudowany zgodnie z przepisami, a jedynie istnieje dłużej niż okres, na jaki został wybudowany, ingerencja organu nadzoru budowlanego nie miała podstaw prawnych. Organem właściwym do egzekwowania rozbiórki zgłoszonych tymczasowych obiektów budowlanych jest organ, który przyjął skutecznie zgłoszenie zamiaru postawienia takiego obiektu, co wynika z treści art. 82 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał swoją niewłaściwość i umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W złożonej skardze A. i M.R. zarzucili, że organ drugiej instancji naruszył art. 64 § 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazali, że skoro stroną postępowania są A. i M.R., a pod odwołaniem podpisała się wyłącznie skarżąca, to do uzupełnienia barku formalnego należało wezwać obydwoje skarżących i odpowiednio ich pouczyć. Organ odwoławczy wezwał do złożenia podpisu wyłącznie skarżącego, a ponadto nie pouczył właściwie o skutkach nieuzupełnienia braku odwołania. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie mógł rozpatrzeć odwołania, które zostało opatrzone tylko podpisem skarżącej, gdyż podpisane wyłącznie przez nią nie wszczęło postępowania odwoławczego. Wywiedli z powyższego, że wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Zarzucili też, że rozstrzygnięcie narusza art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, a pomimo tego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł w ten sam sposób, jak organ pierwszej instancji. Skoro organ odwoławczy nie znalazł istotnych wad w decyzji, to nie było podstawy do uchylania tej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto, wskazał, że w wezwaniu z dnia 12 sierpnia 2009 r. pouczono skarżącego o skutkach nieuzupełnienia braku podpisu. Stwierdził, że pozostawienie bez rozpoznania także odwołania wniesionego przez skarżącą nie byłoby uzasadnione, skoro ona podpisała odwołanie. Wyjaśnił też, że nie było w sprawie podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) rolą sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli legalności (tj. zgodności z prawem) działalności administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zatem zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy też zaznaczyć, że usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić, m.in. w przypadku gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cytowanej wyżej ustawy, wobec czego skargę należało oddalić. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po przeprowadzeniu kontroli przedmiotowego domku letniskowego w dniu 22 września 2006 r., podjął czynności procesowe zmierzające do legalizacji tego obiektu budowlanego w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016, ze zm.). W toku tego postępowania ustalił jednak, że skarżący zgłosili właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej w dniu 24 listopada 2004 r. zamiar budowy tymczasowego domku letniskowego na okres 120 dni, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji prawidłowo uznał się za niewłaściwy w sprawie. Inwestorzy nie dopuścili się bowiem samowoli budowlanej, a organem administracji właściwym do wykonywania kompetencji przewidzianych w art. 29 Prawa budowlanego jest Starosta B. Zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, zaś naruszenie właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji. Przepisy regulujące kwestię właściwości mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Skoro więc organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie, w której nie był właściwy, to prawidłowo decyzją z dnia 2 lipca 2009 r. umorzył, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., prowadzone postępowanie. Należy przyznać rację skarżącym, że zbędne było uchylenie tej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., gdyż decyzja ta nie naruszała prawa. Organ odwoławczy prawidłowo wprawdzie zauważył, że wskazano w tej decyzji przedmiot postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, przez określenie przedmiotu i podmiotów tego postępowania. Błędnie jednak uznał, że dane te nie znalazły się w sentencji decyzji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Niewątpliwie decyzją wadliwą jest decyzja, która nie zawiera wszystkich wymienionych wyżej lub wynikających z przepisów szczególnych składników. Jednakże, z cytowanego przepisu (ani też z innych przepisów K.p.a.) nie wynika, że niezachowanie kolejności podania poszczególnych składników sentencji (tj. oznaczenia organu administracji publicznej, daty wydania, oznaczenia strony lub stron, powołania podstawy prawnej i rozstrzygnięcia), stanowi wadę decyzji, a tym bardziej taką nieprawidłowość, która musi być skorygowana. Wskazać należy dodatkowo na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 820/07 (LEX nr 469693), że nawet jeżeli pewne elementy rozstrzygnięcia zostają przeniesione do uzasadnienia decyzji administracyjnej, to nie można dopatrywać się wadliwości, która pozwalałaby na stwierdzenie, że decyzja w sensie prawnym nie istnieje, gdyż uzasadnienie stanowi integralna cześć decyzji. Zatem, fakt podania danych określających przedmiot i strony postępowania administracyjnego po wskazaniu podstawy prawnej decyzji, a nie po rozstrzygnięciu, nie uzasadniało zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Błąd ten nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tylko naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) w całości lub w części. Zasadniczym zarzutem podniesionym przez skarżących jest naruszenie przez organ odwoławczy art. 64 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przede wszystkim należy wyjaśnić skarżącym, że pomimo sporządzenia odwołania w jednym piśmie, wnieśli oni dwa odrębne odwołania. W postępowaniu administracyjnym w jednej sprawie może uczestniczyć wiele stron, o ile sprawa ta jest tożsama pod względem przedmiotowym, a jej rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację kilku podmiotów. Postępowanie to kończy się wydaniem jednej decyzji. Skarżący są odrębnymi podmiotami, z których każdy posiada odrębną legitymację procesową. Oznacza to, że prawidłowo organ odwoławczy wezwał wyłącznie skarżącego do uzupełnienia braku podpisu, gdyż tylko jego podanie nie spełniało wymogów przewidzianych w art. 63 § 3 K.p.a. Skarżąca mogłaby być wzywana do uzupełnienia braków formalnych odwołania M.R., gdyby w postępowaniu administracyjnym występowała jako jego pełnomocnik. Natomiast niezbędne byłoby podpisanie odwołania przez każdego z wnoszących, jeżeli np. działaliby w sprawie jako organ osoby prawnej, której reprezentacja jest łączna. Sytuacje takie nie miały jednak miejsca w stanie faktycznym sprawy. Podzielić należy stanowisko skarżących, że wzywając do uzupełnienia podania w trybie art. 64 § 2 K.p.a., organ administracji bezwzględnie musi pouczyć wnoszącego podanie o skutkach nieusunięcia wskazanych w wezwaniu braków. Jednakże, w rozpoznawanej sprawie, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. poprzez brak właściwego pouczenia o skutkach nieuzupełnienia braku podpisu na odwołaniu w wezwaniu z dnia 12 sierpnia 2009 r. Organ odwoławczy wezwał w tym piśmie skarżącego do uzupełnienia odwołania przez jego własnoręczne podpisanie, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, "pod rygorem uznania, że odwołującą się jest jedynie A. R". Fakt, iż organ odwoławczy nie powtórzył dosłownie w przedmiotowym wezwaniu treści wskazanego wyżej przepisu, nie jest równoznaczny z brakiem pouczenia. Skoro pouczył, że nieuzupełnienie braku formalnego przez M.R. skutkować będzie rozpoznaniem tylko odwołania A.R., to logicznym był wniosek, że nieuzupełnienie podpisu spowoduje pozostawienie wadliwego odwołania bez rozpoznania. Należy zauważyć na marginesie, że pomimo rozpoznania tylko odwołania skarżącej, organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skarżącego, gdyż oba odwołania były zawarte w jednym piśmie. Ponadto, doręczył mu – jako współwłaścicielowi nieruchomości, na której posadowiony jest sporny obiekt budowlany, zaskarżoną decyzję. Skarżący niewątpliwie zapoznał się z jej treścią, gdyż wywiódł skargę do Sądu. Tym samym miał możliwość obrony swoich praw, choć dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Należy też wyjaśnić skarżącym, że umarzając postępowanie w sprawie wybudowania przedmiotowego domku letniskowego, organy nadzoru budowlanego zdecydowały, że nie ma podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia przez nie postępowania. Wobec tego nie będą już podejmować żadnych czynności procesowych i nie zostanie wydana decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty (decyzja merytoryczna). Ewentualne działania związane z naruszeniem przez skarżących przepisów Prawa budowlanego mogą być prowadzone, co zaznaczono już w zaskarżonej decyzji, tylko przez organy administracji architektoniczno – budowlanej, czyli Starostę B. Uwzględniając powyższe, Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.