II SA/Ol 94/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (Spr.) Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 11 lutego 2004 r. ; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz J. Z. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 11 lutego 2004 roku, nr "[...]" stwierdził nieważność decyzji z dnia 16 lipca 2003 roku, nr "[...]", którą uchylono decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przyznano J. Z. uprawnienia kombatanckie z tytułu podlegania represjom wojennym. W uzasadnieniu podniesiono, że obóz w T. nie został wymieniony w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 roku w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz.U. z 2001 roku, nr 106, poz. 1154), ani nie był obozem karnym czy wychowawczym. W tej sytuacji wnioskowana represja nie jest represją w rozumieniu Ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz.U. z 2002 roku, nr 42, póz. 371 ze zm.). J. Z. zwrócił się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i pozostawienie przyznanych mu wcześniej uprawnień kombatanckich. Podniósł, że przebywał w Obozie Centrali Przesiedleńczej w T., który pełnił funkcję wychowawczego obozu pracy, a warunki w nim panujące nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych. Zwrócił uwagę, że znaczna część wysiedlonych osób posiada od kilku lat uprawnienia kombatanckie z tytułu pobytu w tym obozie. Stwierdził, że przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrzona według stanu prawnego sprzed wejścia w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 roku w sprawie określenia miejsc odosobnienia, gdyż pierwszy wniosek dotyczący przyznania uprawnień kombatanckich został złożony już w 1999 roku. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 3 grudnia 2004 roku, nr "[...]" utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 11 lutego 2004 roku. W uzasadnieniu podkreślił, że obóz w T., w czasie gdy przebywał w nim J. Z., nie był obozem karnym ani wychowawczym, o którym mowa w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 roku w sprawie określenia miejsc odosobnienia. Obóz w T. nie został również wymieniony w § 6 cyt. rozporządzenia, który wymienia inne miejsca odosobnienia. Zatem pobyt w przedmiotowym obozie nie został uznany przez ustawodawcę jako represja, o której mowa w Ustawie z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach i w tej sytuacji uprawnienia kombatanckie nie przysługują. Zdaniem organu nie można również uznać, że J. Z. przebywał w podobozie obozu w P., gdyż obóz w T. stał się takim podobozem dopiero l września 1942 roku, a skarżący przebywał w nim w maju 1941 roku. Natomiast organ nie może samodzielnie ustalać, czy przedmiotowy obóz spełnia charakter obozów wymienionych w art. 4 powyższej ustawy. Organ zwrócił uwagę, że przed wejściem w życie cyt. rozporządzenia obowiązywał jednolity wykaz obozów z dnia 18 marca 1993 roku sporządzony przez główną Komisję Badania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu Instytutu Pamięci Narodowej. Wykaz wymieniał obóz w T. jako podobóz obozu w P. Jednak skarżący przebywał w tym obozie w maju 1941 roku, a obóz w T. stał się podobozem dopiero od l września 1942 roku. Na powyższą decyzję J. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i utrzymania w mocy decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 16 lipca 2003 roku, bądź jej uchylenia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wniósł także o przyznanie mu uprawnień kombatanckich z tytułu podlegania represjom wojennym, dopuszczenie dowodu z opinii biegłego historyka z zakresu znajomości warunków panujących w obozach hitlerowskich oraz o wystąpienie do organu o nadesłanie odpisów decyzji przyznających uprawnienia kombatanckie wymienionym przez niego osobom, wysiedlonym z powiatu L. W uzasadnieniu podniósł, że jego rodzina była wysiedlona z przyczyn narodowościowych bądź politycznych do Obozu Centrali Przesiedleńczej w T. na przełomie maja i czerwca 1941 roku. Wskazał na warunki panujące w tym obozie i porównał je do warunków panujących w obozach koncentracyjnych. Zwrócił uwagę na błędne interpretowanie przez organ rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 roku w sprawie określenia miejsc odosobnienia oraz ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach. Zdaniem skarżącego ustawa przyznaje uprawnienia kombatanckie osobom będącym ofiarami represji wojennych przebywającym w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa (zgodnie z art. 4 ust. l lit. b cyt. ustawy). Natomiast powyższe rozporządzenie jedynie wybiórczo wymienia te obozy. Ponadto skarżący podniósł, że organ błędnie określił podstawy do odmowy przyznania uprawnień kombatanckich, gdyż obóz w T. był obozem internowania, wychowawczym i karnym, pomimo iż taki status uzyskał w okresie późniejszym. Wskazał, że Fundacja "Polsko-Niemickie Pojednanie" uznała jego pobyt w obozie w T. jako podlegający odszkodowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdził, że fakt uznania przez Fundację "Polsko-Niemickie Pojednanie" pobytu skarżącego w obozie w T. jako podlegającemu odszkodowaniu, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, gdyż Fundacja jest odrębną instytucją i działa na podstawie odrębnych przepisów. W piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2005 roku skarżący podniósł, że organ dokonał samodzielnych ustaleń w sprawie w oparciu o informator encyklopedyczny "Obozy hitlerowskie na ziemiach polskich w latach 1939-1945", Warszawa 1979, choć sam stwierdził, że nie może dokonywać takich ustaleń. Skarżący podkreślił, że na podstawie § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 roku w sprawie określenia miejsc odosobnienia obozem koncentracyjnym był S., a jego podobozem był m.in. T. Rozporządzenie nie określa, które to były obozy. Ponieważ były cztery obozy, to należy uznać, że chodzi o wszystkie. Z kolei zgodnie z § 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia innymi miejscami odosobnienia były wychowawcze obozy pracy (Arbeitserziehungslager): samodzielne oraz utworzone na terenie więzień i obozów przesiedleńczych. Przepisy nie określają, których obozów przesiedleńczych to dotyczy. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 roku w sprawie określenia miejsc odosobnienia tylko pobyt w niektórych obozach przejściowych uprawnia do uzyskania świadczeń wynikających z Ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach. Organ jest związany treścią przepisów cytowanego rozporządzenia i nie może samodzielnie ustalać charakteru danego miejsca odosobnienia. Dlatego zbadał, w oparciu o dostępną literaturę, charakter tego obozu w dacie pobytu w nim skarżącego i na tej podstawie stwierdził, że podejmując decyzję o przyznaniu uprawnień kombatanckich J. Z. rażąco naruszono dyspozycję art. 4 ust. l pkt l lit b cyt. ustawy. Tym samym wystawiła przesłanka, o której mowa w art. 156 § l pkt k.p.a. Pismem procesowym z dnia 21 marca 2005 roku skarżący podniósł, że w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 roku w sprawie określenia miejsc odosobnienia w ogóle nie określono o jakie obozy przesiedleńcze chodzi, a zatem organ sam dokonał tych ustaleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić, pomimo tego, że u podstaw takiego rozstrzygnięcia bezpośrednio nie legły argumenty podnoszone przez skarżącego. Decyzją z dnia 11 lutego 2004 roku Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził nieważność decyzji z dnia 16 lipca 2003 roku, którą uchylono decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przyznano J. Z. uprawnienia kombatanckie z tytułu podlegania represjom wojennym. Następnie decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją własną z dnia 3 grudnia 2004 roku. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § l k.p.a. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (uregulowanej w art. 16 § l k.p.a.), dlatego stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko wtedy, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie jednej z przesłanek nieważności określonej w art. 156 § l k.p.a. W przedmiotowej sprawie, po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ badał charakter obozu w T. w dacie pobytu w nim skarżącego i na tej podstawie stwierdził, że podejmując decyzję o przyznaniu uprawnień kombatanckich skarżącemu rażąco naruszono dyspozycję art. 4 ust. l pkt l lit b Ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach. Tymczasem organ, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Dlatego w swojej decyzji może rozstrzygać wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną (wyrok SN z dnia 7 marca 1996 roku, III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258). Zdaniem organu podejmując decyzję o przyznaniu uprawnień kombatanckich J. Z. rażąco naruszono dyspozycję art. 4 ust. l pkt l lit b Ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach. Jednak należy pamiętać, że zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji na skutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego i materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001 roku, II S.A. 1726/00, niepubl.). Natomiast organ, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, nie może ponownie rozpoznawać sprawy. W niniejszej sprawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jakby zapomniał o tej zasadzie i w decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wcześniejszej zajął się rozstrzyganiem tego czy J. Z. przysługują uprawnienia kombatanckie, a nie rozważaniem tego czy zachodzi jedna z przesłanek skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 16 lipca 2003 roku. Ani w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji ją poprzedzającej nie można doszukać się uzasadnienia stanowiska organu dlaczego prawo wcześniejszą decyzją miało zostać naruszone w sposób rażący, z czego wynika to, że jeżeli naruszenie prawa miało miejsce to przybrało ono postać aż rażącego naruszenia prawa zwłaszcza w sytuacji gdy od września 1941 roku obóz w T. pełnił funkcję "wychowawczego" obozu pracy. Nigdy w tego typu sprawach nie należy ograniczać się do jednostkowego stwierdzenia, iż miało miejsce rażące naruszenie prawa bez uzasadnienia tego stanowiska, nie można też w sprawie o stwierdzenie nieważności rozpoznawać sprawy co do jej istoty, a tak właśnie postąpił Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Biorąc pod uwagę treść wydanych decyzji i ich uzasadnienia specjalnie dziwić nie może to, że skarżący również zarówno w odwołaniu jak i pismach późniejszych skupił się głównie na tym czy jemu przysługują uprawnienia kombatanckie, a nie na tym czy decyzja wydana w dniu 16 lipca 2003 wydana była z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § l pkt l lit c Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu i na podstawie art. 152 orzekł, że nie może być ona wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz w oparciu o art. 200 tej ustawy zasądził na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania sądowego.