II SA/Ol 940/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia odpadów oddala skargę. W dniu 15 lutego 2016r. P.M. (dalej zwany skarżącym) złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego odnośnie usunięcia odpadów z działki nr [...] położonej w G. gm. G. należącej do M.J. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że na terenie przedmiotowej nieruchomości M.J. na przestrzeni kilku lat usypał górę z gruzu, śmieci, asfaltu, żwiru, szkła i ziemi. Takie działanie, w ocenie skarżącego, jest niezgodne z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminie z dnia 13 września 1996r. (Dz.U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.) oraz ustawą Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. (Dz.U. z 2015r., poz. 469 ze zm.). W wyniku takiej ingerencji w istniejący krajobraz, nieruchomość skarżącego została pozbawiona naturalnego oświetlenia słonecznego oraz został zasłonięty widok z posesji. Działka nr [...] nie powinna być poddana rekultywacji terenu, gdyż na tym terenie nie wolno było wydobywać żwiru, a następnie nawozić gruzu, ziemi i śmieci, aby wykorzystać to jako podłoże do budowy wieży widokowej. Usypana góra jest również niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że na działce mogą powstać obiekty sportu i wypoczynku, a nie budowla ziemna. Po rozpatrzeniu wniosku, Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia odpadów z działki nr [...] obr. G. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.) dalej zwanej jako: k.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że właściciel działki nr [...] na podstawie ostatecznej decyzji Starosty uzyskał zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę na przedmiotowej nieruchomości wieży widokowej. Organ zauważył również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) prowadzi postępowanie w przedmiocie rozbiórki budowli ziemnej zlokalizowanej na działce nr [...], a Prokuratura Rejonowa w K. nadzoruje sprawę dotyczącą nieprawidłowości zaistniałych w związku z wydanym pozwoleniem na budowę wieży widokowej. W tej sytuacji Wójt Gminy nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013r. poz. 21 ze zm.) dalej jako: ustawa o odpadach, bowiem jeżeli do wykonania nasypu właściciel użył odpadów, to uczynił to zgodnie z pozwoleniem na budowę wieży widokowej. Dopóki PINB nie wyda nakazu rozbiórki budowli, a właściciel po jej rozebraniu nie usunie odpadów, dopóty wszczęcie postępowania przez Wójta w tym zakresie nie jest uzasadnione. Wójt uznał, że skoro wniesione żądanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją innego organu oraz w świetle trwania właściwych postępowań przed innymi organami, to wskazane przesłanki uzasadniają odmowę wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Nadto organ stwierdził, że wskazywane przez skarżącego oddziaływanie na jego nieruchomość ze strony obiektu znajdującego się na działce nr [...] niesąsiadującej bezpośrednio, nie zostały w sposób wystarczający skonkretyzowane. Skarżący jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie jest on stroną tego postępowania. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie podnosząc, że właściciel działki nr [...] w latach 2009-2015 bez pozwolenia budowlanego systematycznie usypywał górę z odpadów budowlanych, śmieci, szkła. Powstała budowla ziemna jest niezgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje na tej działce powstania jakiejkolwiek budowli tylko obiekty sportu i wypoczynku. Ponadto organ I instancji nie odniósł się do kwestii immisji, które powstają na sąsiedniej nieruchomości. Immisje płynące z działki nr [...] przekraczają przeciętną miarę zakłóceń wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Organ nie dostrzegł konieczności ochrony prawa widoku i prawa do korzystania z naturalnych promieni słonecznych. Usypana na działce nr [...] góra z odpadów zacienia nieruchomość skarżącego i zasłania widok z okien jego domu, co narusza jego interes prawny. Organ I instancji nie odniósł się również do zagrożeń w zakresie ochrony środowiska i przyrody powstałych na skutek usypania góry gruzu. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego dotyczył wezwania organu I instancji do wszczęcia postępowania w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach i dotyczył usunięcia odpadów z działki nr [...] położonej w G., należącej do M.J. Z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach wynika, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu. Postępowanie w tym przedmiocie może zatem zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, nie może być natomiast wszczęte na wniosek. W myśl obowiązującej aktualnie regulacji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego powinien być zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w 61a § 1 k.p.a. Zdaniem organu II instancji, ponieważ brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia odpadów w trybie art. 26 ustawy o odpadach, organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Na to postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 28 k.p.a. poprzez: - niewyjaśnienie istoty sprawy; - nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego; - niewskazanie dowodów, na których organ I i II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie; - niepodjęcie czynności w zakresie ustalania rodzaju odpadów zgromadzonych na działce nr [...]; - bezpodstawne ustalenie, że skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z działki nr [...]. Nadto zarzucił naruszenie art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 27 ust. 8 i 9 ustawy o odpadach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę nakazania usunięcia odpadów, z których została usypana góra na działce nr [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że organ II instancji w skarżonym postanowieniu nie odniósł się do meritum sprawy, tj. faktu usypania bez pozwolenia na budowę góry z odpadów na działce nr [...], a jedynie zaakcentował stronę formalną postępowania, co jest niezgodne z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ponadto zaskarżone postanowienie nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Z decyzji Starosty o zatwierdzeniu projektu budowlanego wieży widokowej na przedmiotowej działce nie wynika, aby inwestor miał prawo do usypania góry. Skarżący podniósł, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę została dołączona niezaktualizowana mapa geodezyjna z oznaczonym wzniesieniem, którego w rzeczywistości w dacie występowania o pozwolenie nie było. Obowiązkiem gminy było zatem ustalenie, jakie odpady lub materiały zostały wykorzystane do wybudowania góry, natomiast nie zostały przeprowadzone czynności sprawdzające oraz postępowanie dowodowe w tej sprawie. Zdaniem skarżącego, fakt złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przez stronę nie oznacza, że takie postępowanie nie może być wszczęte z urzędu, jeżeli organ I instancji uzyska informacje uzasadniające podjęcie działań z urzędu. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, iż właściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma interesu prawnego w tym, aby nakazać usunięcie śmieci znajdujących się naprzeciwko jego domu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy, wydane po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, postanowienie organu I instancji z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia odpadów z działki nr [...] obr. G., należącej do M.J. Wskazać należy, że na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z kolei art. 26 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Zatem z przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach wynika, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu. Postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, natomiast nie może być w ogóle wszczęte na wniosek. To przepis prawa materialnego w tej sprawie reguluje z czyjej inicjatywy wszczyna się postępowanie administracyjne. W orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się, że skoro istnieją takie postępowania administracyjne, które wszczęte mogą być wyłącznie z urzędu, to bez znaczenia dla sposobu ich wszczęcia pozostaje kwestia w jaki sposób organ decyzyjny powziął wiadomość o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania (z urzędu). Wiedza organu na ten temat pochodzić może zarówno z własnych źródeł organu, jak również z informacji, pism, wniosków lub skarg pochodzących od obywateli. Oparcie się przez organ na informacji pochodzącej od obywatela i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, która może być wszczęta wyłącznie z urzędu, nigdy jednak nie przekształci tego postępowania we wszczęte na wniosek. Żądanie nigdy nie może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego "na wniosek strony", w sytuacji gdy dane postępowanie może zostać wszczęte jedynie z urzędu. Dlatego, bez względu na to, czy wniosek do organu o wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej, która wszczęta może być wyłącznie z urzędu, składa osoba, która w późniejszym, toczącym się z urzędu postępowaniu, wykaże, że przysługuje jej w tym postępowaniu przymiot strony, czy też wniosek składa podmiot nieposiadający interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., w każdym z tych przypadków może dojść do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 października 2014r., sygn. II SA/Gd 300/14, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności odmowy wszczęcia przez organy postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów z działki nr [...]. Przedmiotem kontroli sądowej nie są natomiast kwestie materialnoprawne związane z zarzutami podnoszonymi przez skarżącego w toku sprawy, tj. kwestie dotyczące nakazania właścicielowi działki nr [...] usunięcia z niej odpadów. Należy podkreślić, że w przypadku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ nie załatwia sprawy merytorycznie, co do istoty, ale orzeka wyłącznie o kwestii formalnej, czyli niedopuszczalności samego wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2016 r., I OSK 943/13, dostępny w CBOSA). Mając na uwadze tak określony przedmiot kontroli Sądu należy w pierwszej kolejności przywołać art. 61a § 1 k.p.a., który był jedną z podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca nie wprowadził katalogu okoliczności, które mogą być uznane za "inne uzasadnione przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. W piśmiennictwie przykładowo wskazuje się takie sytuacje jak: żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 299). W ocenie Sądu, podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być także sytuacja, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone w sprawie, która może być wszczęta tylko z urzędu. Zdaniem Sądu, w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji trafnie powołał się na art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach i wskazał, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu. Przepis ten wprowadza zatem istotne ograniczenie praw strony, pozbawiając ją możliwości złożenia skutecznego żądania wszczęcia postępowania. Skoro skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie, która może być podjęta jedynie z urzędu, zasadnie organy obu instancji odmówiły w drodze postanowienia wszczęcia takiego postępowania. Na marginesie można wskazać, że w sytuacji, w której postępowanie administracyjne wszczyna się wyłącznie z urzędu, organ jest zobowiązany wszcząć takie postępowanie jeżeli zażąda tego prokurator (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 182 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2016, teza 4). Ocena, czy w sprawie zachodzą podstawy do wystąpienia z takim żądaniem, należy do prokuratora. Raz jeszcze należy podkreślić, że odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na regulację art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie może być utożsamiana z rozstrzygnięciem przez organy kwestii istnienia ewentualnych podstaw do wydania decyzji w sprawie nakazania usunięcia odpadów z działki nr [...]. W tej sytuacji skoro przedmiotem kontroli Sądu było wyłącznie rozstrzygnięcie procesowe, pozostałe zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. W przedmiotowej sprawie kluczowym jest fakt, że skarżący nie mógł skutecznie inicjować postępowania w sprawie o usunięcie odpadów z działki, które władny jest wszcząć organ jedynie z urzędu, dlatego też prawidłowe było wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.