II SA/Ol 941/19

Dnia 8 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczy sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z "[...]" Starosta (dalej: organ pierwszej instancji) cofnął J. W. (dalej: skarżący) uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii BT, nr "[...]", serii "[...]", na okres 3 lat. W uzasadnieniu podał, że wyrokiem Sądu Rejonowego orzeczono wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. Na podstawie § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231, ze zm.), dalej: rozporządzenie, Starosta cofnął skarżącemu przedmiotowe uprawnienia na okres 3 lat, to jest od 21 grudnia 2018 r. do 19 grudnia 2021 r. W złożonym odwołaniu Prokurator Rejonowy zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: k.p.a. przez zaniechanie określenia w jej osnowie początkowej i końcowej daty obowiązywania cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium) decyzją z "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podało w uzasadnieniu, że wyrokiem Sądu Rejonowego z "[...]", orzeczono wobec J. W. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. Przywołało art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019, poz. 341 ze zm.). Oceniło, że decyzja odpowiada obowiązującym przepisom prawa, w tym § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W ocenie Kolegium decyzja zawiera rozstrzygnięcie o którym mowa w art. 182 ustawy z 6 czerwca 1997 r.- Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 676, ze zm.) dalej: k.k.w., gdyż sentencja decyzja odpowiada treści orzeczenia sądowego. Brak wskazania w sentencji decyzji dat dziennych obowiązywania zakazu, przy jednoczesnym umiejscowieniu ich w uzasadnieniu decyzji, nie czyni decyzji wadliwą. W złożonej na powyższą decyzję skardze Prokurator Rejonowy podtrzymał zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. przez zaniechanie określenia w osnowie decyzji początkowej i końcowej daty obowiązywania cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami i zamieszczenie tych dat wyłącznie w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji, a ponadto zarzucił istotne naruszenie art. 87 ust 1 Konstytucji RP przez oparcie decyzji na § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia, którego treść pozostaje w sprzeczności z art. 107 k.p.a. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skargę należało uwzględnić. Po pierwsze, należy zauważyć, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, zaś art. 80 k.p.a. zobowiązuje organ przy wydawaniu decyzji do oparcia się na przekonujących podstawach, które powinien następnie, zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., wskazać w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. Ponadto, zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odniesieniu do tych zasad, doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji powinien więc zostać przedstawiony - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. Podkreślić należy, że wskazane powyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego, a więc także w postępowaniu odwoławczym. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z zawartej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz z art. 138 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Wprawdzie w sentencji zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że rozpatrywało odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wydanej "[...]", którą cofnięto skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami, lecz w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium zawarło rozważania faktyczne dotyczące po części skarżącego, a po części zupełnie innego kierowcy, niż skarżący, któremu organ pierwszej instancji cofnął uprawnienia. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala na stwierdzenie, że organ odwoławczy przeprowadził kontrolę rozstrzygnięcia, które zostało przez skarżącego zakwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zbieżność stanu faktycznego i prawnego sprawy skarżącego i sprawy innego kierowcy, będącej przedmiotem rozważań Kolegium zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowi oczywiste naruszenia prawa, tym bardziej, że organ odwoławczy stoi na stanowisku, że brak wskazania w sentencji decyzji dat dziennych obowiązywania zakazu, przy jednoczesnym umiejscowieniu ich w uzasadnieniu decyzji, nie czyni decyzji wadliwą i zgodną z przytoczonymi wyżej przepisami. Takie jednak stanowisko organu powinno skutkować szczególną starannością organu w sporządzeniu uzasadnienia decyzji. Tymczasem w sprawie zawarto rozważania, które odnoszą się przynajmniej po części do dwóch różnych kierowców. Po drugie, podstawą decyzji orzekającej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami jest art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Podstaw materialnoprawnych decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami należy także dopatrywać się w treści art. 182 kodeksu karnego wykonawczego. Zgodnie z § 1 tego przepisu w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów sąd przesyła odpis wyroku organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Stosownie zaś do art. 182 § 2 k.k.w. organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że przepis art. 182 k.k.w. pomimo zamieszczenia go w kodeksie karnym wykonawczym stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. W wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 377/08 (dostępny w C.B.O.S.A.) słusznie wskazano, że nie jest istotne, w jakim akcie prawa została zamieszczona określona regulacja, lecz to, czy z danego przepisu można wywieść normę prawa materialnego mogącą stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie poza wszelką wątpliwością pozostaje to, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego z "[...]" w sprawie "[...]" orzeczono wobec uczestnika niniejszego postępowania środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. Dlatego też starosta jako organ właściwy zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie dostosowanym do orzeczenia sądu karnego. Decyzje o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowią akty o charakterze związanym, tj. nie zależą od uznania organu. Organ, w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek, posiada nie tylko prawo, ale bezwzględny obowiązek do wydania decyzji o określonej treści. Nie jest przy tym uprawniony w żadnym stopniu do weryfikowania wyroku sądu. Z brzmienia art. 182 § 2 k.k.w. wynika, że organ administracji, któremu w trybie tego przepisu przesłano odpis wyroku z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów, jest zobowiązany cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie. Organ ma nie tylko cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami, ale musi cofnąć je w orzeczonym przez sąd karny zakresie. Pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się przede wszystkim do zakresu przedmiotowego, w jakim sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wskazane powyżej pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się także do okresu na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, co oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle wyznaczony okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2010r., sygn. I OSK 698/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 listopada 2009r., sygn. III SA/Gd 348/09, dostępne w C.BO.S.A). Organ administracji nie może przy tym rozszerzać ani zawężać orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu. W tym stanie prawnym sprawy sąd podziela stanowisko skarżącego, że orzeczenie organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania wydanej decyzji z zakresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest czynnością wadliwą. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są bowiem związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w wyroku okres. Tego rodzaju rozstrzygnięcie winno zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji) jako istotny element rozstrzygnięcia. Nie powinno się rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach strony w uzasadnieniu decyzji, które jest innym niż osnowa składnikiem decyzji administracyjnej. Rozróżnienie charakteru i treści poszczególnych składników decyzji administracyjnej ma istotną doniosłość, czemu ustawodawca dał wyraz w regulacji zawartej w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wyróżnienie w tych przepisach poszczególnych składników decyzji służy nie tylko zapewnieniu kompletności, czy zupełność decyzji administracyjnej, ale także podkreśla odrębność tych składników. Odrębność ta jest związaną zwłaszcza z ich funkcją, jak i charakterem. W tym kontekście należy ocenić, że to z osnowy decyzji jej adresat ma czerpać wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych wobec niego poprzez wydanie takiej decyzji. Uzasadnienie natomiast ma jedynie wyjaśniać adresatowi decyzji dlaczego taka indywidualizacja uprawnień lub obowiązków miała miejsce. Sytuacja, w której w celu określenia treści zindywidualizowanego decyzją administracyjną uprawnienia lub obowiązku koniecznym jest sięganie do uzasadniania stanowi przejaw zacierania się odrębności ról przypisanych poszczególnym składnikom decyzji administracyjnej, czego w realiach tej sprawy nie można zaakceptować. Z art. 182 § 2 k.k.w. wprost wynika przy tym obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego, zatem konkretyzacja tego zakresu powinna mieć miejsce w sentencji decyzji, a nie w jej uzasadnieniu. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wywiązał się jedynie z obowiązku oznaczenia w osnowie decyzji zakresu przedmiotowego rozstrzygnięcia o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami ograniczając je do kategorii pojazdów oraz podania ogólnie okresu na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W ocenie Sądu świadczy to o naruszeniu art. 182 § 2 k.k.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie Powyższej oceny nie zmienia treść § 17 ust. 1, zgodnie z którym w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Zgodnie natomiast w ustępem 2 tego przepisu w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. Należy podkreślić, że z § 17 ust. 1 rozporządzenia wynika jedynie obowiązek organu wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Jak słusznie zauważył WSA w Lublinie w wyroku z 28 lutego 2017r. sygn. III SA/Lu 1080/16 (dostępny w C.B.O.S.A.), czym innym jest kwestia określenia terminu ważności decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, a czym innymi, wynikający z art. 182 § 2 k.k.w., obowiązek oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W konsekwencji też nałożony na organ obowiązek wydawania decyzji bez określenia terminu jej obowiązywania, nie wyłącza obowiązku oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. Poza tym nawet gdyby przyjąć, że z treści § 17 ust. 1 rozporządzenia wyłączona została możliwość oznaczania w decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami okresu, na jaki cofnięto uprawnienie, na co pośrednio może także wskazywać treść § 17 ust. 3 rozporządzenia, to i tak powyższe nie powinno prowadzić do zaniechania wykonania przez organy administracji obowiązku wynikającego z art. 182 § 2 k.k.w. Zaistniałaby bowiem wówczas niezgodność dwóch regulacji: przepisu § 17 ust. 1 rozporządzenia i art. 182 § 2 k.k.w. W sytuacji, gdy ta sama kwestia (oznaczanie w decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami okresu, na jaki cofnięto uprawnienie) byłaby w sposób odmienny regulowana ustawą oraz przepisem niższej rangi - rozporządzeniem, organy powinny pominąć przy rozstrzyganiu sprawy rozporządzenie i stosować przepis rangi ustawowej (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 października 2018r. sygn. III SA/Kr 739/18, CBOSA). Resumując stwierdzić należy, że stosownie do dyspozycji art. 182 § 2 k.k.w. organ administracji powinien cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie wynikającym z wyroku sądu karnego, w którym orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów, tj. w określonym przez sąd zakresie przedmiotowym i na ściśle wskazany okres wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu. Rozstrzygnięcie takie powinno zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji). W decyzjach organów obu instancji nie oznaczono okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organy art. 182 § 2 k.k.w. oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Organ administracji ponowne rozstrzygając sprawę zobowiązany jest do uwzględnienia przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym uwzględnienia wynikającego z art. 182 § 2 k.k.w. obowiązku oznaczenia w sentencji decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami poprzez wskazanie daty początkowej i końcowej tego okresu. W tym stanie rzeczy należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.