II SA/Ol 941/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Gminy na Obwieszczenie Starosty z dnia [...] w sprawie zmiany Obwieszczenia Starosty z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej na rok 2021 oddala skargę. Starosta [...] w dniu [...] wydał obwieszczenie w sprawie zmiany obwieszczenia Starosty [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] na rok 2021. Zmiana obwieszczenia polegała na tym, że wskazaną w nim kwotę wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] na rok 2021 w wysokości 3783,95 zł zastąpiono kwotą 3852,06 zł. Pismem z dnia 28 maja 2021 r. Gmina Miejska [...] (skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe obwieszczenie Starosty z dnia [...]. Powołując się na art. 3 § 2 pkt 4, art. 53 § 2a i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876, dalej: u.p.s.) wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności obwieszczenia z dnia [...]. Skarżąca wskazała, że zaskarżoną czynnością Starosta podwyższył kwotę średniego miesięcznego kosztu. Dokonał czynności dotyczącej ustalenia w tym samym roku kalendarzowym tylko w innym miesiącu. Zgodnie z normą wynikającą z art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy u.p.s. obwieszczenie ustalające wydawane jest nie później niż do 31 marca każdego roku. Jakkolwiek obwieszczenie zmieniające wydane zostało w terminie zakreślonym, tj. do 31 marca 2021 r. to jednak konstrukcja aktu normatywnego w tym zakresie wskazuje, że wydane zarządzenie/obwieszczenie ma charakter jednorazowy, wskazuje na to zwrot "każdego roku". W stanie faktycznym sprawy, zapewne celowo starosta nie uchylił poprzedniego obwieszczenia aby uniknąć zarzutu ponownego ustalenia wysokości kosztu w tym samym roku, tym niemniej zabieg w istocie zmierzał do osiągnięcia celu poprzez ustalenie wysokości nowego kosztu w tym samym roku kalendarzowym. Ponadto, obwieszczenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. W stanie faktycznym sprawy niniejszej najpierw, w Dzienniku Urzędowym Województwa opublikowane zostało obwieszczenia Starosty [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] na rok 2021. Na tej podstawie MOPS w [...] ustalił w drodze decyzji odpłatność za DPS poczynając od marca 2021 r. Następne, obwieszczenie Starosty [...], tym razem z dnia [...] w sprawie zmiany Obwieszczenia Starosty [...] z dnia [...] opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Województwa. Stan taki może powodować różne zachowania i brak jest pewności które z nich jest prawidłowe. Skarżąca dodała, że zaskarżony akt narusza jej interes prawny (na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.s. gmina jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej) i skutkuje brakiem pewności dla porządku prawnego. Natomiast koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i jest to czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wskazał, że kwalifikacji zakwestionowanego obwieszczenia do innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa dokonała sama skarżąca, więc powinna zachować termin do wniesienia skargi. Skoro obwieszczenie zostało opublikowane w dniu [...], to skarga z dnia 28 maja 2021 r. została wniesiona po terminie. Podkreślił, że zaskarżone obwieszczenie nie było poprzedzone wydaniem jakiegokolwiek zarządzenia w sprawie. Jedynym aktem lub czynnością podlegającą zaskarżeniu może być więc obwieszczenie z dnia [...], ogłoszone na podstawie art. 60 ust. 2 u.p.s. Z ostrożności procesowej wskazał, że zgodnie z art. 60 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego. Realizując dyspozycję ww. regulacji, Starosta [...] obwieszczeniem z dnia [...], podał do publicznej wiadomości średni miesięczny koszt utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] na rok 2021, określając jego wysokość na poziomie 3 783,95 zł. Następnie, obwieszczeniem z dnia [...], dokonano zmiany obwieszczenia z dnia [...] w ten sposób, że wskazaną w nim, że kwotę średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] na rok 2021 w wysokości 3 783,95 zł zastąpiono kwotą 3 852,06 zł. Konieczność opublikowania drugiego obwieszczenia wynikała z omyłki polegającej na przyjęciu wysokości kosztów bez uwzględnienia prognozowanego średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem. Co istotne, jak wynika z treści drugiego obwieszczenia, nie dokonano kolejnego ogłoszenia nowych kosztów, ale zmiany treści poprzedniego obwieszczenia, co było działaniem niezbędnym do ich właściwego określenia. Było to działanie konieczne z punktu widzenia funkcji jaką pełni ustalenie średniego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 555/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę Gminy Miejskiej [...] na obwieszczenie Starosty [...] z dnia [...] w sprawie zmiany obwieszczenia Starosty [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] na rok 2021. Sąd wskazał, że w ocenianej sprawie obwieszczenie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Termin do wniesienia skargi na taki akt określony jest w art. 53 § 2 p.p.s.a. Określony cytowanym przepisem 30-dniowy termin do wniesienia skargi rozpoczął się w dniu, w którym skarżąca dowiedziała się o podjęciu kwestionowanego obecnie aktu. O wydaniu obwieszczenia skarżąca dowiedziała się 9 marca 2021 r. W tym dniu opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa obwieszczenie Starosty [...] z [...]. Termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 8 kwietnia 2021 r. - po 30 dniach od daty publikacji obwieszczenia. Tymczasem skargę na opisany akt wniesiono dopiero 28 maja 2021 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2021 r. (sygn. I OZ 431/21) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 555/21. W uzasadnieniu stwierdził, że Sąd I instancji wadliwie wskazał w kontrolowanym postanowieniu, że przedmiotem zaskarżenia jest "obwieszczenie" miast zarządzenie ogłoszone w drodze obwieszczenia. W doktrynie zasadnie wskazano, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta powiatu bądź marszałek województwa, na podstawie - odpowiednio - punktu 1, 2 albo 3 ust. 2 art. 60 u.p.s., wydają periodycznie akty prawa miejscowego kształtujące porządek normatywny. Zarządzenia te podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa; stanowią podstawę decyzji administracyjnej wydawanej przez kierownika ośrodka pomocy społecznej albo marszałka województwa w przedmiocie ustalenia miesięcznego wymiaru opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Akty te podlegają na zasadach ogólnych nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę i kontroli sądów administracyjnych. Sąd I instancji zakwalifikował zaskarżony akt zatytułowany Obwieszczenie Starosty [...] z [...] w sprawie zmiany Obwieszczenia Starosty [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] na rok 2021, który opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa, jako inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji Sąd I instancji ustalił termin do wniesienia skargi na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. Tymczasem zaskarżony akt jest aktem prawa miejscowego, na który przysługuje skarga (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do którego nie znajduje zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kluczowym przepisem w niniejszej sprawie jest art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Dodatkowo, w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że istotne dla wyniku sprawy okoliczności zostały wcześniej rozstrzygnięte prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie zaistniała taka zmiana przepisów prawa, która wyłączałaby ww. związanie. Tryb zaskarżania do sądu administracyjnego aktów z pkt 6 art. 3 § 2 p.p.s.a. reguluje art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920, dalej: u.s.p.). Jak wynika z zamieszczonych w nim regulacji, skargę do sądu administracyjnego, bez konieczności wyczerpania środków zaskarżenia, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej. W przepisie art. 87 u.s.p. mowa jest co prawda o uchwałach organów powiatu, jednak zakresem jego stosowania należy objąć także zarządzenia starosty mieszczące się w grupie aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (określonych w pkt 5 art. 3 § 2 p.p.s.a.). Uznanie bowiem, że mające charakter generalny zarządzenia starostów nie podlegają skardze do Sądu, godziłoby w zasadę prawa do sądu - art. 77 ust. 2 Konstytucji, a pośrednio naruszałoby również zasadę państwa prawnego - art. 2 Konstytucji (v: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2021 r., sygn. II SA/Gl 1376/20, publ: orzeczenia.nsa.gov,pl). Podmiotem legitymowanym do zaskarżenia tego aktu jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nim naruszone. Tak jest w tym przypadku. Gmina jest bowiem podmiotem, który obowiązany jest do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej - art 61 ust. 1 pkt 3 u.p.s. Z powyższego należy wywodzić interes prawny gminy. Ponadto, termin do wniesienia skargi nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W sprawie sporne między stronami stało się zagadnienie możliwości dokonania zmiany obwieszczenia z dnia [...] w ten sposób, że wskazaną w nim, że kwotę średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej na rok 2021 w wysokości 3 783,95 zł zastąpiono kwotą 3 852,06 zł. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej: o zasięgu gminnym ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), o zasięgu regionalnym ustala marszałek województwa. Natomiast, średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku – art. 60 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego (art. 60 ust. 4 u.p.s.). Realizując dyspozycję ww. regulacji, Starosta [...] obwieszczeniem z dnia [...], podał do publicznej wiadomości średni miesięczny koszt utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] na rok 2021, określając jego wysokość na poziomie 3783,95 zł. Następnie, zarządzeniem w formie obwieszczenia z dnia [...], dokonał zmiany obwieszczenia z dnia [...]. w ten sposób, że wskazaną w nim kwotę średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] na rok 2021 w wysokości 3783,95 zł zastąpiono kwotą 3 852,06 zł. Jak wskazał Starosta, konieczność opublikowania drugiego obwieszczenia wynikała z omyłki polegającej na przyjęciu wysokości kosztów bez uwzględnienia prognozowanego średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem. Zauważyć należy, że Starosta dokonał zakwestionowanym zarządzeniem – do czego zobowiązuje go art. 60 ust. 2 pkt 2 u.p.s. - ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej i, co istotne, dokonał tego w terminie ustawowym. Zadaniem organu zawsze jest ustalenie wysokości przedmiotowych kosztów w wyznaczonym terminie. Jednocześnie brak jest przepisu, który ograniczałby kompetencje organu w zakresie już podjętego zarządzenia. Istotne jest również, że przyjęcie zawężającej wykładni art. 60 u.p.s. skutkowałoby koniecznością uznania, że błędne obwieszczenie musiałoby stanowić podstawę ustalania odpłatności. Co więcej, jego ewentualne zaskarżenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego w całości niweczyłoby cel ww. regulacji i zmuszało do stosowania kosztów z roku poprzedniego, które mogą daleko odbiegać od aktualnych potrzeb mieszkańców domu pomocy społecznej - zwłaszcza jeżeli upłynąłby już termin na dokonanie "nowego" ogłoszenia. Należy również wskazać, że akt prawny dokonujący sprostowania ma charakter pochodny w stosunku do aktu prawnego prostowanego. Ta wtórna natura aktu prostującego skutkuje tym, że w wyniku usunięcia z obrotu prawnego - a taki stan powstaje w wyniku stwierdzenia nieważności - aktu głównego, akt prostujący nie może samodzielnie funkcjonować w tym obrocie. Jest on bowiem w stosunku go aktu pierwotnego aktem następczym, a zatem musi zaistnieć ten pierwszy, aby mógł wywołać skutki ten drugi. Wobec tego z punktu widzenia porządku prawnego wysoce niepożądanym byłaby sytuacja, gdy w obrocie prawnym pozostaje bezskuteczny i bezprzedmiotowy akt prostujący akt pierwotny, w stosunku do którego to aktu pierwotnego stwierdzono jego nieważność, a zatem który nie pozostaje w obrocie prawnym. Przyjęcie możliwości dokonania korekty błędnego obwieszczenia, na warunkach wskazanych wyżej, stanowi jedyną, logiczną możliwość zachowania spójności działań organów ustalających wysokość kosztów, wysokość opłat. Reasumując, Starosta [...] zarządzeniem w formie obwieszczenia z dnia [...] - dokonując zmiany obwieszczenia z dnia [...] poprzez wskazanie średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] na rok 2021 w wysokości 3 852,06 zł. - zrealizował dyspozycję art. 60 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez ustalenie i ogłaszanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku, średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym, czym umożliwił ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane (art. 60 ust. 4 u.p.s.). Jednocześnie wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej w DPS w [...] nie była kwestionowana, co zresztą znajduje potwierdznie w piśmie Dyrektora tegoż Ośrodka z 22 lutego 2021 r. Wobec powyższego o jakimkolwiek naruszeniu przepisów wskazanych w skardze oraz poddanych analizie przez Sąd nie może być mowy, co czyni wniosek skargi o stwierdzenie bezskuteczności zarządzenia Starosty [...] w formie obwieszczenia z dnia [...] całkowite bezzasadnym. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.