II SA/Ol 943/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Starosty, skierował M. S. do Domu Pomocy Społecznej. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, ustalił miesięczną opłatę za pobyt w/wymienionej w tym domu w wysokości 922 zł (200% kryterium dochodowego). Decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia "[...]" w związku z podwyższeniem uzyskiwanego przez M. S. dochodu, przy czym kwotę odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej pozostawiono na tym samym poziomie. Jako podstawę wskazano art. 87 ust.8 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203 poz. 1966). Następnie, wobec zmiany wysokości kryterium dochodowego, decyzją z dnia "[...]" zmieniono decyzję z dnia "[....]" w ten sposób, że od dnia 1 października 2006r. ustalono M. S. odpłatność za pobyt w domu pomocy w kwocie 954zł. Jako podstawę wskazano art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej , działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, zmienił decyzję z dnia "[...]" ustalając, że od dnia 1 maja 2007r. opłata za pobyt M. S. we wskazanej powyżej placówce jest równa pełnemu miesięcznemu kosztowi utrzymania w domu pomocy społecznej, nie więcej jednak niż do 70% uzyskiwanego dochodu i na dzień wydania decyzji wynosi 1336,44 zł. Poinformowano także stronę, iż ustalona opłata ulegać będzie zmianie w przypadku zmiany dochodu do pełnych miesięcznych kosztów utrzymania jednak nie więcej niż 70 % tego dochodu. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203 poz. 1966) w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U Nr 64, poz. 414 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż zgodnie z art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004r. ponoszą opłatę na zasadach zawartych w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, tzn. kwota opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostaje podwyższona do pełnego kosztu, nie więcej jednak niż 70 % dochodu osoby lub na osobę w rodzinie, po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej standardu, zgodnie z art. 20 ust. 2 cytowanej ustawy. Wskazał, że Dom Pomocy Społecznej osiągnął wymagany przepisami standard i decyzją Wojewody z dnia "[...]" uzyskał zezwolenie na prowadzenie placówki na czas nieokreślony. Jednocześnie organ ustalił, że dochód M. S. stanowi renta i połowa emerytury w łącznej kwocie 1918,30 zł, 70% tego dochodu to suma 1336,44, w związku z tym tyle wynosi odpłatność w/w za pobyt w przedmiotowej placówce. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania M. S., kwestionującej zasadność doliczenia do dochodu otrzymywanego przez nią dodatku kombatanckiego - utrzymało w mocy powyższą decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż wyliczenie dochodu oraz opłaty za pobyt M. S. w domu pomocy społecznej zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zarówno materialnego, jak i formalnego. Kolegium podzieliło w całości argumenty organu I instancji dotyczące zasad ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Organ powtórzył, iż zgodnie z art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach, czyli – jak podał – na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.). Art. 35 ust. 3 tej ustawy wskazuje, iż opłata zostaje podwyższona do pełnego kosztu, nie więcej jednak niż 70 % dochodu osoby lub na osobę w rodzinie, po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej standardu, zgodnie z art. 20 ust. 2. Kolegium zaznaczyło, iż Dom Pomocy Społecznej spełnił standardy określone przepisami prawa dla tego typu placówek, co potwierdza wydane w dniu 12 grudnia 2007r. przez Wojewodę zezwolenie. Wskazano też, że od 1 marca 2007r. zmieniła się wysokość renty strony co dało podstawę do zmiany uprzednio wydanej decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Ponadto powołując się na treść art. 8 ust. 3 i 4 tej ustawy, Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił dochód strony uwzględniając w nim również dodatek kombatancki. W skardze na powyższą decyzję M. S. zarzuciła naruszenie prawa polegające na podaniu błędnej podstawy prawnej, na której oparto rozstrzygnięcie. Skarżąca zacytowała treść art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej i stwierdziła, że przepis ten nie stanowi podstawy ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, takiej podstawy nie stanowi też art. 35 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania,. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ podniósł, że zmiana decyzji ustalającej odpłatność za pobyt M. S. w Domu Pomocy Społecznej uzasadniona była zmianą wysokości dochodu skarżącej oraz uzyskaniem przez tę placówkę pełnych standardów określonych prawem. Wyjaśnił, że w uzasadnieniu błędnie wskazano nową ustawę o pomocy społecznej z 12 marca 2004r., jednakże treść przytoczonego przepisu była właściwa i strona nie powinna mieć wątpliwości o jaki przepis chodzi, gdyż na te same uregulowania powoływał się organ I instancji i nie budziło to żadnych wątpliwości skarżącej. Kolegium podało, że powstała pomyłka zostanie skorygowana jako oczywista omyłka pisarska. Na rozprawie przed tut. Sądem M. S. poparła skargę. Oświadczyła, że nie zgadza się na płacenie wyższej opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Natomiast Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.) Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja, którą podwyższono skarżącej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej do wysokości 70 % uzyskiwanego dochodu. Rozstrzygnięcie to zdaniem Sądu odpowiada przepisom obowiązującego prawa, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Podniesiony przez skarżącą sprzeciw wobec podwyższenia jej opłaty nie ma żadnych uzasadnionych podstaw prawnych. Wyjaśnić należy, że M. S. skierowana została do Domu Pomocy Społecznej w grudniu 2003r., odrębną decyzją - także z grudnia 2003r. - skarżąca została zobowiązana do opłacania pobytu w tej placówce. Wysokość opłaty ustalono zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), który (zgodnie z brzmieniem obowiązującym od 1 października 2003r.) stanowił, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby pełnoletniej posiadającej dochód ustala się w wysokości 200% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1; opłata ta nie może być jednak wyższa niż 70% dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. Przy czym ust. 3 tego unormowania stanowił, że opłata, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, zostaje podwyższona do pełnego kosztu utrzymania, nie więcej jednak niż do 70 % dochodu osoby lub na osobę w rodzinie, po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej standardu, zgodnie z art. 20 ust. 2. W myśl tego zaś przepisu - domy pomocy społecznej, które nie osiągają obowiązującego standardu, są obowiązane do opracowania i realizacji programu naprawczego do 2006 r. Zatem zgodnie z powyższymi regulacjami, opłata za pobyt w domu pomocy społecznej wynosiła 200% kryterium dochodowego, ale jeżeli dochód uzyskiwany przez pensjonariusza był niższy od tej kwoty, to wówczas odpłatność nie mogła przekroczyć 70 % ustalonego dochodu. Ustawodawca jednak zastrzegł, że zasady te obowiązują do czasu spełnienia przez placówkę wymaganych standardów. Po uzyskaniu stosownego zezwolenia obowiązywać miał tylko jeden sposób obliczania odpłatności, tzn. opłata miała wynosić 70% uzyskiwanego przez mieszkańca domu dochodu. W sytuacji skarżącej, której 70 % dochodu przekraczało dwukrotność kryterium dochodowego, opłata za pobyt w Domu Pomocy Społecznej nie mogła zostać podwyższona do wysokości 70 % uzyskiwanego dochodu do momentu spełnienia przez placówkę standardów zgodnych z przepisami prawa. Z dniem 1 stycznia 2004r., na mocy art. 54 pkt 15 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) zmienione zostały zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Według nowego brzmienia art. 35 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej obowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej byli w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (ust. 2). Mieszkaniec domu obowiązany był wnosić opłatę w wysokości nie większej jednak niż 70% swojego dochodu (ust. 3 pkt. 1). Natomiast gmina miała uiszczać różnicę pomiędzy średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby wskazane w ust. 2. Przy czym na zasadzie art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego osoby, które zostały przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. miały ponosić opłatę na dotychczasowych zasadach. Zatem przepis ten gwarantował skarżącej, że nie będzie musiała ponosić opłaty wyższej niż dwukrotność określonego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej kryterium dochodowego, chyba że placówka w której przebywa spełniłaby wymagane standardy. Jednak powyższy stan prawny obowiązywał do czasu wejścia w życie nowej ustawy o pomocy społecznej, tj. ustawy z dnia 12 marca 2004r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593), która weszła w życie z dniem 1 maja 2004r. Na podstawie tej ustawy utraciła moc ustawa o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. Ponadto w myśl art. 149 ust. 1 z dniem wejścia w życie ustawy wygasały decyzje wydane na podstawie ustawy o pomocy społecznej z 1990r., z wyjątkiem decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w takiej placówce wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 3). Oznacza to, że z dniem 1 maja 2004r. z mocy prawa wygasły decyzje, którymi ustalono odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej według zasad ustanowionych przepisami ustawy o pomocy społecznej z 1990r. Tym samym we wskazanej dacie wygasła decyzja z dnia 16 grudnia 2003r., którą ustalono skarżącej odpłatność w wysokości dwukrotności kryterium dochodowego. W tej sytuacji właściwe organy pomocy społecznej obowiązane były określić na nowo skarżącej wysokość opłaty za pobyt w przedmiotowej placówce, zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004r, którymi utrzymano zasady wprowadzone z dniem 1 stycznia 2004r. W myśl art. 60 ust. 1 tej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, który ustala odpowiednio właściwy organ wykonawczy jednostek samorządu terytorialnego i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym do 31 marca każdego roku (ust. 2). Stosownie zaś do art. 61 ust. 2 pkt 1 mieszkaniec domu obowiązany jest do wnoszenia opłaty w wysokości 70 % swojego dochodu. Różnicę pomiędzy wniesioną opłatą, a średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej uiszczać ma natomiast gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 2 pkt 3). Zatem w obecnym stanie prawnym, z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej, skarżąca zobowiązana jest do wnoszenia opłaty w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania pensjonariusza, nie więcej jednak niż 70 % uzyskiwanego dochodu. Ponieważ zgodnie z obwieszczeniem Prezydenta Miasta z dnia 22 lutego 2007r. w sprawie ustalania miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w domach pomocy społecznej funkcjonujących na terenie Miasta "[...]" w 2007r. (Dz. U. Województwa z 2007r. Nr. 33, poz. 538) – miesięczny koszt utrzymania jednego mieszkańca Domu Pomocy Społecznej wynosi 2220 zł, a dochód skarżącej netto to suma 1909,20 zł, w związku z tym odpłatność za pobyt M. S. we wskazanej placówce nie może przekroczyć 70 % jej dochodu. W takiej też wysokości ustalono skarżącej odpłatność zaskarżoną decyzją. Zatem ustalona opłata w kwocie 1336,44 zł naliczona została zgodnie z prawem. Zaznaczyć można w tym miejscu, iż ustawa o pomocy społecznej z 2004r. nie uzależniała wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od spełnienia przez daną placówkę wymaganych standardów. W art. 152 powołanej ustawy ustawodawca przewidział jedynie okres przejściowy, w którym istniejące placówki powinny dostosować się do nowych wymagań. Do tego czasu funkcjonowanie placówek ma charakter warunkowy, a ich dalszy byt zależy od spełnienia standardów najpóźniej z końcem okresu przejściowego. W pierwotnym tekście ustawa przewidywała, że realizacja programu naprawczego powinna zostać zakończona do 31 grudnia 2006 r. Do tego też czasu zachowywały moc obowiązującą zezwolenia (w tym warunkowe) na prowadzenie domu wydane przed wejściem w życie ustawy (ust. 3). Okres przejściowy został wydłużony tuż przed jego zakończeniem ustawą z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 249, poz. 1831), która weszła w życie 31 grudnia 2006 r. Aktualnie okres zakończenia programu naprawczego oraz obowiązywania zezwolenia warunkowego na prowadzenie placówki upływa z końcem 2010 r. Formą zdyscyplinowania placówek do wdrożenia programów ma być zakaz kierowania do nich nowych pensjonariuszy począwszy od początku 2009r., jeśli dom nadal nie spełni wymaganych standardów (ust. 5). Podobny skutek ma odnieść zakaz podwyższania opłat pobytowych w takich placówkach od 1 stycznia 2008 r. (ust. 6). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że skarżąca miała po części rację, że organy orzekające oparły rozstrzygnięcie na błędnej podstawie prawnej, jednak stwierdzone uchybienie nie mogło skutkować wzruszeniem zaskarżonej decyzji, gdyż naruszenie prawa materialnego może uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Organy orzekające wadliwie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołały art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2004r. Przepisy te, jak już wskazano nie mogły mieć w sprawie zastosowania, wobec obowiązywania w tym zakresie przepisów ustawy o pomocy społecznej z 2004r. Skoro jednak treść zaskarżonego rozstrzygnięcia odpowiada regulacjom art. 60 i 61 tej ustawy, to brak jest podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i jej wzruszenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.