II SA/Ol 944/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Nr "[...]"; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M.K. kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), wstrzymał M.K. prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku garażowego bez wymaganego pozwolenia na budowę i zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia do dnia 20 listopada 2006 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Następnie, działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia "[...]" ustalił M.K. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł dotyczącą garażu murowanego, położonego na działce nr "[...]". W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że przeprowadzone w dniu 19 września 2006 r. oględziny potwierdziły wykonanie robót budowlanych, tj. rozbiórki części istniejącego garażu oraz jego powiększenie ze zmianą elementów konstrukcyjnych- bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorka oświadczyła, że rozbudowę rozpoczęto dnia 10 sierpnia 2006 r., co wynika również z pisma Zarządu Budynków Komunalnych "[...]" z dnia 30 sierpnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w umowie z dnia 13 lipca 2006 r. zawartej pomiędzy inwestorką a wykonawcą, postanowiono, że m.in. opracuje on dokumentację techniczną i uzyska pozwolenie na budowę. Strona na rozprawie w dniu 9 października 2006 r. nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających legalne posiadane przedmiotowego garażu. Organ wywiódł również, że obecny stan tego budynku znacznie odbiega od jego stanu przed rozbudową, gdyż zwiększono powierzchnię zabudowy, powierzchnię użytkową i kubaturę, zwiększono grubość ścian zewnętrznych, wprowadzono podciągi żelbetowe i zmieniono układ konstrukcyjny dachu oraz zlikwidowano tylną ścianę garażu. Inwestorka nie złożyła żadnych dokumentów w terminie wyznaczonym postanowieniem z dnia 18 października 2006 r., lecz dopiero w dniu 1 marca 2007 r. przedłożyła umowę dzierżawy gruntu zabudowanego przedmiotowym garażem z dnia 8 lutego 2007 r. Organ pierwszej instancji uwzględnił ten dokument oraz wywiódł z jego treści, że gmina sankcjonuje nielegalnie rozbudowany garaż, zatem w ocenie organu nadzoru budowlanego "nie koliduje on z planem zagospodarowania przestrzennego". Stwierdził również, że inwestorka samowolnie rozebrała przedmiotowy garaż oraz znacznie go rozbudowała, gdyż jego powierzchnia z 15 m² zwiększona została do 28,32 m². Stan faktyczny sprawy uzasadniał, w ocenie organu pierwszej instancji, ustalenie opłaty legalizacyjnej, której wysokość określono na podstawie art. 59 f ust. 1 w zw. art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu zażalenia, błędnie nazwanego odwołaniem, pełnomocnika M.K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że dla terenu, na którym powstała przedmiotowa samowola budowlana, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe powoduje, że zastosowany tryb likwidacji samowoli jest niewłaściwy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr "[...]" z dnia "[...]", wydaną na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał M.K. rozebrać przedmiotowy garaż. W uzasadnieniu wskazał, że z treści decyzji organu odwoławczego wynika, iż w sprawie brak jest podstaw do legalizacji samowoli budowlanej. Teren, na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek nie ma obowiązującego planu miejscowego, ponadto inwestorka nie przedstawiła żadnego tytułu prawnego do tego obiektu ani ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu. W złożonym odwołaniu pełnomocnik M.K. zarzucił, że wymóg zgodności z planem miejscowym nie dotyczy remontu istniejących legalnie obiektów, ponadto plan taki w czasie remontu nie istniał, zaś budynek nie stwarza zagrożenia ekologicznego i spełnia wymogi stawiane tego typu obiektom. Podniósł, że błędnie określono numer działki, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, co dowodzi braku należytej staranności organu pierwszej instancji. Podał, że odwołująca się na podstawie umowy z 1960 r. systematycznie uiszcza podatek od nieruchomości za przedmiotowy budynek garażowo- gospodarczy oraz opłatę z tytułu dzierżawy gruntu pod tym budynkiem. Powyższe dowodzi jej prawa do korzystania z gruntu i budynku. Za gołosłowne pełnomocnik uznał stwierdzenie, jakoby przedmiotowy budynek został rozebrany i wybudowany od nowa. Oświadczył, że zgodnie z opracowaną dokumentacją, prace budowlane polegały na wyremontowaniu istniejącego budynku bez prac rozbiórkowych murów. Przed przystąpieniem do prac remontowych obiekt został zinwentaryzowany. Stwierdził ponadto, że obiekt ten usytuowany jest w sposób uniemożliwiający jego rozbudowę. Zarzucił również, że w sytuacji braku dokumentacji tego budynku, organ pierwszej instancji nie miał podstaw do porównania powierzchni tego obiektu i stwierdzenia, że został rozbudowany. W odwołaniu podniesiono, że przedmiotowy budynek nie był remontowany od ponad czterdziestu lat, jego stan techniczny ulegał systematycznemu pogarszaniu i stanowił zagrożenie dla osób postronnych. Jego remontu domagała się E.U., wnosząca pisemne skargi do Urzędu Miasta i Zarządu Budynków Komunalnych. Pracownicy tych instytucji, bez szczegółowych oględzin, uznawali te skargi za bezzasadne, natomiast remont budynku był niezbędny w celu uniknięcia katastrofy budowlanej. Do jego remontu przystąpiono po bezskutecznych próbach uzyskania w odpowiednich organach potwierdzenia prawa do dysponowania gruntem, na którym posadowiony jest budynek, w celu zapobieżenia powstania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organ pierwszej instancji potwierdza słuszność zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Dla terenu, na którym powstała przedmiotowa samowola budowlana brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor nie przedstawił żadnego tytułu prawnego do "byłego i nowo wybudowanego" garażu ani ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Posiada tylko prawo dzierżawy tego gruntu, co wynika z umowy z dnia 8 lutego 2007 r. W stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione warunki do legalizacji samowoli budowlanej, co obligowało organ pierwszej instancji do wydania nakazu rozbiórki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył ponadto, że organ pierwszej instancji błędnie określił przedmiotowy garaż jako rozbudowany. Analiza zgromadzonej dokumentacji pozwala bowiem na przyjęcie, że obiekt ten został wybudowany od podstaw i z tej przyczyny podlega rozbiórce w całości. W złożonej na powyższą decyzję skardze M.K. zakwestionowała ustalenia faktyczne organów obu instancji. Stwierdziła, że przedmiotowy budynek został wyremontowany, bez uprzedniego wykonywania prac rozbiórkowych. Zarzuciła, że organy nadzoru budowlanego zaniechały informowania jej o czynnościach toczącego się postępowania oraz o zakończeniu tych postępowań administracyjnych, uniemożliwiając jej w ten sposób zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Nie podzieliła również stanowiska, jakoby nie dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny przeprowadza kontrolę zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Między innymi Sąd ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. ( art.145 § 1 pkt lit. a i c ppsa) Ocena, czy w danej sprawie prawidłowo został zastosowany przepis prawa materialnego polega na sprawdzeniu, czy organ orzekający dokonał należytej subsumcji określonej normy prawnej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności zbadania wymaga, czy organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Organy nadzoru budowlanego obu instancji orzekające w niniejszej sprawie uznały, że skarżąca w warunkach samowoli budowlanej rozebrała, a następnie na tym samym miejscu wybudowała nowy garaż. W takim stanie faktycznym sprawy nakazano skarżącej rozebrać cały przedmiotowy budynek garażowy, gdyż zdaniem organów orzekających, brak było podstaw do zalegalizowania samowoli budowlanej w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia Prawem budowlanym. Sądowoadmnistracyjna kontrola zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazała, że prawidłowości tej oceny nie można zweryfikować, ponieważ, z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.)- dalej zwanej Kpa, nie zostało należycie wyjaśnione, jaki był faktyczny zakres robót budowlanych wykonach w spornym budynku. Skutkiem tego nie zostało wyjaśnione, czy rzeczywiście w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Tymczasem prawidłowe ustalenie zakresu wykonanych robót budowlanych ma w rozpoznawanej sprawie kardynalne znaczenie, bowiem od ustaleń tych zależy, czy inwestor jest obowiązany uzyskać pozwolenie na budowę, czy też wystarczające jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Powołany wyżej art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki dotyczy więc obiektu budowlanego, na budowę którego niezbędne jest uprzednie uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady obowiązku uzyskania takiej decyzji ustawodawca przewidział w art. 29 – art. 31 Prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę nie jest wymagane w przypadku wykonywania robót budowlanych polegających m.in. na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyłączeniem obiektów wpisanych do rejestru zabytków (art. 29 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy). Zgodnie z zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego definicją legalną, remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Przez budowę natomiast należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego (pkt 6 art. 3 Prawa budowlanego). Oczywistym jest, że są dwa zupełnie różne stany faktyczne. Ustawodawca przewidział odrębny tryb postępowania w przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego samowoli budowlanej polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego), bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b) oraz w innych, niż wymienione wyżej, przypadkach (art. 50). Stopień naruszenia obowiązującego prawa w toku procesu budowlanego determinuje tryb postępowania organów nadzoru budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowody nie jest wystarczający, zdaniem Sądu, do oceny, czy organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały roboty budowlane wykonane przez skarżącą jako roboty budowane, do których wykonania niezbędne było legitymowanie się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a tym samym zastosowały właściwą normę prawa materialnego. W aktach sprawy znajduje się opis techniczny przedmiotowego budynku- garażu z pomieszczeniem gospodarczym - sporządzony przed wykonanymi robotami budowlanymi przez L.A. Podkreślenia wymaga, iż posiada on uprawnienia budowlane w zakresie m.in. oceniania i badania stanu technicznego budynków. Z powyższego opisu wynika, że ściany garażu są stabilne, miejscami popękane i wymagają naprawy, wobec czego założono wzmocnienie ścianek garażu. Stan dachu obiektu garażowo – gospodarczego wymaga natomiast wymiany istniejącego pokrycia na nowe, naprawy deskowania dachu z wymianą desek osłabionych i wykonania podsufitki z tykiem. Niezbędne jest również wykonanie w tym obiekcie nawiewu i wywiewu, otynkowanie i pomalowanie całego budynku. Planowany remont nie zmieni powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej. Wprawdzie w dokumencie tym nie podano daty jego sporządzenia, jednakże – z uwagi na datę umowy między inwestorką a wykonawcą, należy uznać, iż powstał on po dniu 13 lipca 2006 r. Ponadto stan techniczny tego budynku ocenili również pracownicy Zarządu Budynków Komunalnych, weryfikujący skargę E.U. - użytkowniczki sąsiadującego z przedmiotowym budynkiem ogrodu, co zawarli w notatce służbowej z dnia 23 sierpnia 2005 r. Stwierdzili oni, że stan techniczny garażu jest dostateczny, naprawy lub remontu wymaga jedynie jego dach, co jednak nie zagraża bezpieczeństwu ludzi. Z akt sprawy nie wynika, że osoby, które sporządziły tę notatkę posiadały uprawnienia budowlane w zakresie oceny i badania stanu technicznego obiektów budowlanych. Organy nadzoru budowlanego, z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa, nie wyjaśniły powodów, dla których uznały za wiarygodną ocenę stanu technicznego budynku dokonaną na rok przed wykonaniem spornych robót budowlanych i to przez osoby, co do których nie zostało wyjaśnione, czy posiadają niezbędne w tym zakresie uprawnienia, natomiast odmówiły mocy dowodowej opinii sporządzonej przez L.A. Ponadto należy wskazać, że adnotacje (notatki służbowe) nie stanowią dowodu w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 72 w związku z art. 67 § 1 Kpa adnotacja jest sporządzana z czynności organu administracji publicznej, która nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ pierwszej instancji odmówił natomiast wiarygodności wyjaśnieniom złożonym na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej w zakresie stanu technicznego budynku powołując się na treść notatki z dnia 28 sierpnia 2006 r. (dokumentu tego brak jest w aktach sprawy przesłanych Sądowi). Dowodami mogą być natomiast w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Zauważyć także należy, że organy naruszyły art. 80 Kpa., ponieważ organy orzekające nie dokonały oceny całokształtu zgromadzonych dowodów. Za zasadny należy ponadto uznać zarzut skargi, iż z naruszeniem art. 10 § 1 Kpa uniemożliwiono stronie korzystanie z prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, w tym wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pozbawiono skarżącą możliwości składania wniosków. Jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika, złożonych na rozprawie, faktyczny zakres robót wykonanych przez skarżącą, mógł zostać potwierdzony zeznaniami sąsiadów. Jednak organ z urzędu tego dowodu nie przeprowadził, a skarżąca nie miała możliwości zawnioskowania o przeprowadzenie takiego dowodu. Nieprawidłowo przeprowadzone i w niepełnym zakresie postępowanie dowodowe miało wpływ na prawidłowość zastosowania w sprawie normy prawa materialnego, zawartej w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego nie zebrał pełnego materiału dowodowego i nie poczynił niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to utrzymanie przez organ odwoławczy wydanej w oparciu o taki materiał decyzji organu pierwszej instancji, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego przeprowadzi postępowanie dowodowe, z zachowaniem prawidłowych reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1 - art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i ustali faktyczny zakres wykonanych robót budowanych. W tym celu organ nadzoru budowlanego może m.in. przesłuchać świadków – użytkowników sąsiednich nieruchomości oraz wykonawcę przedmiotowych robót budowlanych, z zachowaniem art. 83 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeśli organ zdecyduje się na przeprowadzenie rozprawy, to winna ona podlegać rygorom rozdziału 5 Kpa. Ponadto z każdej czynności postępowania (np. oględzin), mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, organ winien sporządzić protokół, odpowiadający wymogom art.68 Kpa. Jeżeli organ uzna, że dowodem może być dokumentacja fotograficzna, to winna ona stanowić załącznik do protokołu oględzin i być opisana z wyszczególnieniem okoliczności kto, kiedy i w jakich warunkach tę dokumentację sporządził. Dopiero w oparciu o prawidłowo zebrany i kompletny materiał dowodowy organ rozstrzygnie o ewentualnym istnieniu w sprawie przesłanek określonych w art. 48, art. 49b lub art. 50 Prawa budowlanego, czemu da wyraz w decyzji wydanej zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 1 i 3 Kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]", zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy.