II SA/Ol 945/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Z akt sprawy wynika, iż wyrokiem z dnia 30 września 2003r. IV SA 4663/02 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Nr "[...]" oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obiektu gospodarczego stanowiącego własność K. i K. małż. B. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że organy nie ustaliły daty budowy spornego obiektu oraz wyjaśnił, iż dopiero po ustaleniu tejże daty, organy winny przyjąć, które przepisy regulujące postępowanie w przedmiocie zaistnienia samowoli budowlanej będą miały zastosowanie w sprawie. Sąd argumentował w uzasadnieniu wyroku, że organy nie wyjaśniły, czy K. B. posiadał pozwolenie na budowę obiektu, a za takie pozwolenie nie może zostać uznana decyzja z "[...]"września 1985r. nr "[...]" wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy, bowiem dotyczyła ona pozwolenia na budowę domku letniskowego. Naczelny Sad Administracyjny wskazał także, iż w przypadku ustalenia, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) organy winny przeprowadzić stosowne postępowanie dotyczące ustalenia czy inwestor miał pozwolenie na budowę oraz czy występują przesłanki z art. 40 lub art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z "[...]" znak: "[...]" odmówił rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 3,80 x 2,80m. zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. "[...]", położonej w obrębie miejscowości M., gm. P. stanowiącego własność K. i K. małż. B. W uzasadnieniu decyzji organ argumentował, iż zgodnie ze wskazówkami organu odwoławczego oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2003r. sygn. akt IV SA 4663/02 ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, głównie w celu zweryfikowania danych podanych przez inwestora, dotyczących daty budowy spornego obiektu i następnie zastosowania przepisów ustawy obowiązującej w czasie jego realizacji. Celem ustalenia daty budowy obiektu zostały wyczerpane wszelkie środki dowodowe, organ I instancji wezwał bowiem i przesłuchał w sprawie osoby będące właścicielami działek sąsiednich. Z treści zeznań złożonych przez te osoby wynika, że sporny obiekt powstał ok. dwudziestu lat temu przy budowie budynku głównego. Dlatego też w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Organ argumentował dalej, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym był przeznaczony pod zabudowę, obiekt ten nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, tym samym nie zachodzą przesłanki z art. 37 ustawy z 24 października 1974r. do orzeczenia rozbiórki. Ponadto organ zauważył, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje także zastosowania art. 40 tejże ustawy, który obliguje organ do wydania decyzji nakazującej inwestorowi dokonanie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Sporny obiekt został bowiem wykonany zgodnie z aktem wykonawczym do powołanej ustawy, tj. rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U Nr 17, poz. 62 ze zm.). Organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 13 rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego. W aktach sprawy znajduje się również decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z "[...]"sierpnia 1984r. którą, zgodnie z zapisem pkt 12 jej załącznika, na działce poza wymienionymi urządzeniami do poboru wody i odprowadzania ścieków dopuszczono budowę bliźniaczą garaży na samochody osobowe bądź łódź. Od wymienionej decyzji odwołanie złożył właściciel nieruchomości sąsiedniej A. R., na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. Zarzucił w odwołaniu, iż decyzja organu I instancji rażąco narusza przepisy postępowania, albowiem organ przesłuchał świadków nie uprzedzając ich o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań. Odwołujący się podniósł, że w sprawie nie została wyjaśniona w sposób wystarczający kwestia czasu budowy spornego obiektu gospodarczego. Organ nie odniósł się do tego, iż obiekt który faktycznie został wzniesiony na działce należącej do małż. B. jest innym obiektem, niż ten który znajduje się na szkicu znajdującym się aktach sprawy. Wyjaśnił odwołujący się, że Naczelny Sąd Administracyjny polecił organom wyjaśnienie, czy skarżący posiadał pozwolenie na budowę spornego budynku gospodarczego, a pkt 12 załącznika do decyzji Naczelnika Miasta i Gminy był już przedmiotem oceny tegoż Sądu i zapisy te nie zostały zaakceptowane jako pozwolenie na budowę. Decyzją z "[...]" nr "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podkreślił w uzasadnieniu decyzji, iż ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane przewiduje określoną procedurę w przypadku stwierdzenia przez organ samowoli budowlanej, wskazaną w art. 37 lub 40 tejże ustawy. W stosunku do każdej samowoli winna być wydana bądź decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu lub decyzja pozwalająca na jego użytkowanie. Organ I instancji legalizując sporny obiekt winien w sposób jednoznaczny wykazać, że lokalizacja przedmiotowego obiektu nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Winien także w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, że obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, czyli bezspornie wykazać, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ustawy. Następnie w celu zbadania czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do nakazania określonych przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ winien nałożyć postanowiem wydanym w oparciu o art. 56 ustawy z 24 października 1974r. wykonanie inwentaryzacji geodezyjnej wraz z oceną techniczną oraz powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej. Stwierdzenie na podstawie wymienionych dokumentów, że obiekt jest zdatny do użytku jest podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Skargę na decyzję organu II instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie K. B., żądając uchylenia decyzji organu odwoławczego i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący argumentował, iż organ odwoławczy przypomina o możliwości zastosowania procedury określonej w art. 37 i 40 Prawa budowlanego zapominając, że organ I instancji tą procedurę, już kilkakrotnie przeprowadził. Organ odwoławczy pomija zupełnie względy dla których odwołanie złożył A. R., a z własnej inicjatywy wskazuje hipotetyczne inne przyczyny, o których rozpatrzenie w odwołaniu nie wnosił odwołujący się. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego forsuje bezpodstawnie tezę, iż organ I instancji winien uruchomić procedurę legalizacyjną, skoro stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do dokonania rozbiórki w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ odwoławczy zapomniał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił po raz czwarty ponad wszelką wątpliwość, że sporny obiekt został wybudowany pod rządami Prawa budowlanego z 1974r. oraz stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do dokonania rozbiórki, jak i że rozporządzenie z 3 lipca 1980r. dopuszcza sytuowanie bezpośrednio przy granicy obiektów gospodarczych. Organ I instancji stwierdził ponadto, iż sporny obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co potwierdzają zgody sąsiadów na piśmie. W aktach sprawy znajduje się decyzja Naczelnika Miasta i Gminy stwierdzająca, iż sporny obiekt znajduje się na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę, a załącznik nr 1 do tej decyzji w pkt 12 zazwala na budowę bliźniaczą garaży na auta osobowe lub łódź. Wobec powyższego sporny obiekt jest całkowicie legalny i nie podlega dalszym procedurom legalizacyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W niniejszej sprawie Sąd takiego naruszenia nie stwierdził dlatego też skarga podlega oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić należy, iż z mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Stosownie do treści art. 138 § 2 kpa organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść art. 138 § 2 kpa ogranicza więc możliwość wydania decyzji kasacyjnej jedynie do przypadków kiedy postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego zaś "decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjęte w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu" (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz str. 607, podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981r. II SA 400/81 ONSA 1981, Nr 2, poz. 88). Badając więc legalność zaskarżonej decyzji będącej decyzją kasacyjną Sąd winien po pierwsze ustalić, czy decyzja została wydana zgodnie z przytoczoną treścią art. 138 § 2 kpa. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ma przeprowadzić postępowanie, na podstawie którego ustali, czy w sprawie ma zostać wydana decyzja doprowadzająca sporny obiekt do stanu zgodnego z prawem (art. 40 Prawa budowlanego z 1974r.) lub też decyzja o nakazie rozbiórki (art. 37 Prawa budowlanego z 1974r.). Po drugie, należy więc ustalić, czy w sprawie w ogóle zaistniała samowola budowlana, tzn. czy inwestor wybudował sporny obiekt gospodarczy bez pozwolenia na budowę, wówczas bowiem dopiero istnieje możliwość wydania decyzji przewidzianych w art. 37 i 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974r. Fakt wybudowania spornego obiektu w warunkach samowoli budowlanej nie budzi wątpliwości Sądu. W pierwszym wyroku, który był wydany w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny 30 września 2003r. sygn. akt IV SA 4663/02, Sąd ten wyjaśnił, iż w aktach sprawy brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, a za taką decyzję nie może zostać uznana decyzja z "[...]"września 1985r. stanowiąca jedynie o pozwoleniu na budowę domku letniskowego. Z akt administracyjnych nie wynika wprawdzie by Naczelny Sąd Administracyjny w trakcie orzekania w sprawie miał do wglądu decyzję wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy z dnia "[...]" sierpnia 1984r. znak: "[...]" w sprawie nadzoru urbanistyczno-architektonicznego, niemniej jednak decyzja ta nie stanowiła pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 29 Prawa budowlanego z 1974r. Decyzja z "[...]" sierpnia 1984r. została wydana w oparciu o przepis art. 20 ostatnio wymienionej ustawy i była jedynie decyzją przygotowującą teren pod przyszłą inwestycję. Ponadto Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany był pkt 12 załącznika nr 1 do decyzji z "[...]"sierpnia 1984r., nie zmieniło to jednak stanowiska Sądu, iż w sprawie na wybudowanie budynku gospodarczego inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę. W ocenie Sądu organy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo przyjęły (wykonując zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego toku postępowania, odnośnie daty wybudowania spornego obiektu), że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Choć dokładna data budowy przedmiotowego budynku nie została ustalona, to jednak zarówno z oświadczeń świadków przesłuchanych w sprawie, jak i oświadczenia złożonego przez inwestora wynika, że obiekt wybudowano przed 1995r., tj. przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994r. Należy więc przyjąć, iż w sprawie winny mieć zastosowanie z mocy art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). przepisy nieobowiązującej ustawy - Prawo budowlane z 1974r. Słusznie więc wskazuje organ odwoławczy, iż skoro zaistniała samowola budowlana w rozumieniu Prawa budowlanego z 1974r., to w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy art. 37 lub art. 40 Prawa budowlanego. Dlatego też organ I instancji zgodnie z art. 7 i 77 kpa winien ponad wszelką wątpliwość, wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi ustalić, czy w sprawie należy zastosować dyspozycję płynącą z art. 37 lub art. 40 Prawa budowlanego. A ustalenia dokonane przez organ winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa. W tym miejscu wskazać należy, że ustawa Prawo budowlane z 1974r. nie przewiduje, iż organ może po przeprowadzonym postępowaniu w przedmiocie samowoli budowlanej wydać rozstrzygnięcie, którym odmówi dokonania rozbiórki obiektu budowlanego. Organ I instancji nie był więc uprawniony do wydania decyzji, którą odmówił dokonania rozbiórki obiektu. Z przepisów ustawy wynika bowiem jedynie możliwość wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub decyzji opartej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego (nakazującą doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem), a dalszej kolejności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku (art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r.) lub decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, ale jedynie w przypadku (co wynika z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2003r.), gdy brak jest przesłanek do zaistnienia samowoli budowlanej, np. gdy inwestor posiada pozwolenie na budowę lub gdy w sprawie pomimo ustalenia, że nastąpiła samowola budowlana nie zachodzi konieczność doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zatem dokonując legalizacji spornego obiektu organ I instancji winien wykazać w sposób nie budzący wątpliwość, czy lokalizacja obiektu nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji w istocie zaniechał dokonania sprawdzenia zgodności lokalizacji obiektu z przepisami planu miejscowego. W aktach sprawy brak jest bowiem nie tylko tekstu planu oraz jego rysunku, ale organ I instancji w istocie nie ustalił nawet, jaki plan obowiązywał w chwili popełnienia samowoli budowlanej. Następnie organ I instancji wskazał, że sporny budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Niemniej jednak tego twierdzenia nie poparł ani jednym zdaniem w uzasadnieniu decyzji. Nie sposób więc przyjąć, iż przesłanki wyłączające dokonanie rozbiórki określone w art. 37 Prawa budowlanego zostały dostatecznie wyjaśnione. Słuszne jest także stanowisko zaprezentowane w decyzji organu odwoławczego, że w przypadku ustalenia, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania nakazu rozbiórki organ winien zastosować procedurę określoną w art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Z przepisu art. 40 wynika, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W tym zakresie organ I instancji także nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu decyzji wskazano jedynie, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 40 Prawa budowlanego, gdyż budynek został zrealizowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Organ I instancji wyjaśnił, że z § 13 tegoż rozporządzenia wynika, iż "dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego", pomijając zupełnie dalszą część treści tego przepisu. Cały przepis § 13 ust. 1 ma brzmienie zgodnie z którym "dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wyraża terenowy organ administracji państwowej, właściwy w sprawach pozwoleń na budowę". Rozporządzeniem tym wprowadzono więc szereg warunków, od spełnienia których możliwe było posadowienie obiektu przy granicy działki, natomiast – jak wskazano wyżej - organ I instancji nie zbadał wszystkich przesłanek określonych w § 13 ust. 1 rozporządzenia. Nie jest także słuszny zarzut skargi, z którego wynika, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie wychodząc poza argumentację tam zawartą. Organ odwoławczy bowiem ma obowiązek rozpoznając odwołanie, rozpatrzeć sprawę po raz drugi w jej całokształcie, z urzędu biorąc wszelkie istotne aspekty sprawy. Organ ten natomiast nie jest związany zarzutami zawartymi w odwołaniu. Z tych względów zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji winien więc ustalić jaki plan obowiązywał w chwili dokonania samowoli budowlanej i dokonać oceny zgodności lokalizacji obiektu z tym planem. Następnie wykazać bezspornie, iż obiekt nie stanowi zagrożenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mając także na uwadze § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. O ile organ dojdzie do przekonania, że obiekt nie kwalifikuje się do rozbiórki winien rozpoznać sprawę w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie organ ten ma obowiązek zamieścić zgodnie z art. 107 § 3 kpa w uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.