II SA/Ol 945/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Raportem z dnia 30 czerwca 2008 r. P.G. wystąpił do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. o przyznanie i wypłatę zaległej kwoty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, od dnia powstania uprawnienia, tj. od dnia 1 lipca 2005 r., na podstawie art. 78 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.). Decyzją z dnia "[...]" Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K., działając na podstawie art. 77 ust. 2, art. 78 ust. 3 i 4 oraz art. 83 ust. 5 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz.667), odmówił przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia 13 lipca 1998r. funkcjonariuszowi przydzielony został lokal mieszkalny na terenie Komendy (kwatera tymczasowa). Na podstawie § 5 ust. 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67) strażakowi, który otrzymał kwaterę tymczasową nie przysługuje równoważnik za brak lokalu. W takiej sytuacji, w myśl § 1 pkt 1 ust. 5 powołanego rozporządzenia, strażakowi wypłaca się równoważnik za remont lokalu. Wskazał, że skoro art. 78 ust. 4 powołanej ustawy zaczął obowiązywać od dnia 1 lipca 2005 r., to wnioskowany równoważnik będzie można wypłacać funkcjonariuszowi dopiero od dnia 2 lipca 2010 r. Mając na względzie powyższe przepisy Komendant stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy "dniem powstania uprawnienia" do pobierania równoważnika za brak lokalu jest dzień wejścia w życie art. 78 ust. 4 ustawy, czyli dzień 1 lipca 2005 r. W złożonym odwołaniu P.G. podał, że decyzją Komendanta Rejonowego PSP w K. z dnia 13 lipca 1998 r. został mu przyznany lokal mieszkalny (kwatera tymczasowa) w budynku Komendy Powiatowej PSP. Kwaterę tę zajmuje do dnia dzisiejszego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 100, poz. 836), uległy zmianie przepisy regulujące zasady przyznawania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i zgodnie z art. 78 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w związku z zajmowaniem kwatery tymczasowej przez okres dłuższy niż 5 lat, nabył prawo do wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem odwołującego zachował on jednocześnie prawo do wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszalnego, zgodnie z art. 77 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. "[...]" Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O., decyzją "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył argumenty podniesione przez organ pierwszej instancji, podzielając je w całości. Wywiódł, że zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz oraz przepisem intertemporalnym - art. 6 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o PSP, wolą ustawodawcy było "uaktywnienie" nowych regulacji nie wcześniej jak od 1 lipca 2005 r. Wobec powyższego okres niewypłacania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego należy liczyć w świetle tego przepisu od dnia 1 lipca 2005 r. W złożonej skardze P.G. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 78 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i orzeczenie wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 lipca 2005r. wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wymagalności do dnia zapłaty oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zakwestionował prawidłowość przyjętej przez organy obu instancji interpretacji przepisów. Stwierdził, że w jego przypadku nie może być mowy o konflikcie intertemporalnym ani o działaniu prawa wstecz. Zauważył, że w przepisach przejściowych, które regulują wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem dotychczasowej ustawy, nie uregulowano, w jaki sposób ustawa odnosi się do uprawnień powstałych w czasie obowiązywania uchylanych przepisów. Zgodnie zaś z rozporządzeniem w sprawie zasad techniki prawodawczej takie rozstrzygnięcia czyni się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień lub chce się je zmienić. W stosunku do art. 78 w przepisach przejściowych ustawy zmieniającej takiego zapisu nie ma. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 78 ust 4 ustawy jedynym kryterium przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego strażakowi zajmującemu kwaterę tymczasową jest okres pięcioletniego oczekiwania na lokal mieszkalny. W przepisach przejściowych oraz w innych przepisach prawa, nie określono zasad liczenia tego okresu. W takim przypadku zapis w ustawie zmieniającej o pięcioletnim okresie oczekiwania należy rozumieć wprost i okres ten liczyć od dnia faktycznego zajmowania kwatery tymczasowej w oczekiwaniu na lokal mieszkalny także, jeżeli rozpoczął się on przed nowelizacją art. 78 ustawy. Skarżący podkreślił, że na dzień wejścia w życie nowych przepisów tj. 1 lipca 2005 r. zajmował kwaterę od 7 lat. Wobec czego od dnia wejścia w życie omawianych regulacji powinien być objęty art. 78 ust. 4 ustawy w obowiązującym brzmieniu, z prawem do pobierania równoważnika. W odpowiedzi na skargę "[...]" Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli do dnia 1 lipca 2005 r., żaden przepis nie przyznawał prawa do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom zajmującym kwaterę tymczasową. Zatem nabycie (powstanie) uprawnienia, w rozumieniu dyspozycji art. 78 ust. 3 ustawy, nastąpić może dopiero po upływie okresu 5 lat licząc od dnia 1 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż odmowa przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Tak też w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.): "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Działanie na podstawie przepisów prawa to działanie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), które obowiązują w dniu wydania decyzji. Podkreślić należy, że w przypadku zmiany przepisów prawa materialnego, organ orzekający jest obowiązany do uwzględnienia nowego stanu prawnego, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej. Tylko bowiem normy międzyczasowe mogą wprowadzić odstępstwo od zasady stosowania przepisów aktualnie obowiązujących. Wyjaśnić trzeba też, iż przepisy intertemporalne, to takie przepisy, które wskazują, czy i w jakim zakresie do danego stanu faktycznego stosować przepisy ustawy zmienianej, czy też przepisy ustawy nowej. Ustawodawca może odroczyć obowiązywanie nowych regulacji prawnych poprzez ustanowienie odpowiedniego vacatio legis, albo wprowadzenie przepisu przejściowego, który przesunie w czasie skutki wejścia w życie danej normy prawnej. Wbrew stanowisku organu odwoławczego przepis o wejściu ustawy w życie nie jest przepisem intertemporalnym, a jedynie wskazuje, z jakim dniem akt ten ma moc wiążącą. Ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 100, poz. 836), która nadała nowe brzmienie art. 78 tej ustawy, zawiera tylko jeden przepis przejściowy. Zgodnie z art. 5 tego unormowania dotychczasowe akty wykonawcze zachowują moc do czasu wejścia w życie nowych aktów wykonawczych. Poza tym przepisem ustawa zmieniająca nie zawiera żadnej normy intertemporalnej, określającej stosowanie wprowadzonych regulacji po dniu jej wejścia w życie. W niniejszej sprawie oznacza to, że organy orzekające obowiązane były rozpoznać raport skarżącego w oparciu o art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 2033). Dlatego niezrozumiałe jest powoływanie się w wydanych decyzjach na przepisy cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 67), które utraciło moc z dniem wejścia w życie wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 18 listopada 2005 r., na podstawie właśnie art. 5 ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego (ust. 1). Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia (ust. 3). W przypadku gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat (ust. 4). Wykładnia gramatyczna i systemowa tego przepisu wskazuje, że co do zasady równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje strażakowi mianowanemu na stałe, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Dzień, w którym funkcjonariusz spełnia te przesłanki, jest dniem powstania uprawnienia, o którym mowa w art. 78 ust. 3 ustawy. W myśl ust. 4 tego przepisu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje także strażakowi (spełniającemu powyższe przesłanki), który otrzymał kwaterę tymczasową (czyli stosownie do art. 76 ust. 5 - lokal mieszkalny albo pomieszczenie adaptowane na mieszkanie, znajdujące się w budynku na terenie zamkniętym lub przeznaczonym na cele służbowe), ale pod warunkiem, że przez 5 lat oczekiwał na lokal mieszkalny, który nie został mu przydzielony. W takim przypadku strażak nabywa uprawnienie do wypłaty równoważnika z dniem następującym po dniu, w którym upłynął pięcioletni okres zamieszkiwania w kwaterze tymczasowej. Przy czym, jeżeli strażak, tak jak w niniejszej sprawie, spełnił ten wymóg przed dniem wejścia w życie omawianej regulacji prawnej, to wówczas ze względu na obowiązywanie zasady nieretroaktywności prawa, równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje od dnia wejścia w życie nowych regulacji. Zatem rację ma skarżący, iż pięcioletni okres oczekiwania, o którym mowa w ust. 4 art. 78, należy liczyć od dnia faktycznego zajmowania kwatery tymczasowej. Wynika to jednoznacznie z treści tego przepisu. W ocenie Sądu, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do twierdzenia, aby okres ten rozpoczynał bieg dopiero z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o Państwowej Straży Pożarnej, tak jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji. Reasumując stwierdzić należy, iż organy orzekające w sprawie, odmawiając skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, naruszyły art. 78 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez błędną jego wykładnię. Odmowy nie uzasadniał także powołany w podstawie prawnej przez organ pierwszej instancji art. 77 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym strażakowi zajmującemu kwaterę tymczasową przysługuje równoważnik za remont. Okoliczność otrzymywania przez strażaka równoważnika za remont nie stanowi negatywnej przesłanki do ubiegania się przez funkcjonariusza o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do treści art. 79 ust. 1 omawianej ustawy w razie zbiegu uprawnień strażaka do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jeden równoważnik, wybrany przez strażaka. Z przedstawionych powyżej względów Sąd uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organy administracji ponownie rozpatrzą sprawę z wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa materialnego przyjętej przez Sąd. Z mocy art. 152 wskazanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.