II SA/Ol 945/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.K. i A.K. na Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie funkcjonowania organu postanawia odrzucić skargę. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: WKZ"), działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, dalej: u.o.z.), 30 marca 2020 r. wydał zalecenia pokontrolne dotyczące budynku przy ul. [...] , w których nakazał, w terminie do 30 kwietnia 2021 r.: - usunąć wtórne zamurowania otworów okiennych i drzwiowych na poszczególnych elewacjach, - przywrócić historyczne rozmiary powiększonych otworów okiennych i drzwiowych w elewacjach frontowych, - wykonanie w przywróconych otworach okiennych i drzwiowych stolarki drewnianej o stylistyce wynikającej z analizy źródeł ikonograficznych na wzór stolarki oryginalnej, - zamurowania otworów wentylacyjnych w elewacji tylnej i przywrócenia historycznego wykończenia elewacji. Zalecenia pokontrolne zostały doręczone M.K. i A.K. (dalej "skarżący") oraz Zarządowi wspólnoty budynku przy ul. [...]. Skarżący pismem z 8 kwietnia 2020 r. wnieśli zatytułowane "odwołaniem" zastrzeżenia do ww. zaleceń pokontrolnych do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który postanowieniem z 1 czerwca 2020 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Następnie, 14 września 2020 r. skarżący wnieśli do WKZ pismo zatytułowane "zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych". WKZ pismem z 29 września 2020 r. pozostawił je bez rozpatrzenia jako spóźnione. Pismem z 3 lutego 2021 r., na wniosek skarżących z 1 lutego 2021 r., WKZ przedłużył termin na wykonanie zaleceń pokontrolnych do 30 kwietnia 2022 r., zaś pismem z 22 kwietnia 2022 r. stwierdził, że nie jest możliwe przedłużenie terminu realizacji zaleceń pokontrolnych, gdyż mogłoby to nastąpić wyłącznie w trybie rozpoznania zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych. Wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa z 17 października 2022 r., skarżący zwrócili się do WKZ o "unieważnienie" zaleceń pokontrolnych z uwagi m.in. na wykreślenie budynku z Gminnej Ewidencji Zabytków mocą prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 10 maja 2022 r. II SA/Ol 169/21. W odpowiedzi z 4 listopada 2022 r. WKZ stwierdził, że budynek jest objęty ochroną konserwatorską przez zapisy w planie miejscowym. Następnie, 3 kwietnia 2023 r. skarżący złożyli skargę do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na działanie WZK. Zarzucili m.in., że WZK nie rozpoznał ich zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, które wnieśli, składając ww. odwołanie, a także nie rozpoznał ich wniosku z 17 października 2022 r. o usunięcie naruszenia prawa. W skardze z 12 września 2023 r. do WSA w Olsztynie skarżący zarzucili, że WKZ bezpodstawnie, z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), w tym nieterminowo, wykonywał swoje obowiązki w sprawie oceny, czy ww. budynek jest zabytkiem. Zarzucili temu organowi stronniczość, podając, że WKZ przeprowadził kontrolę tylko ich lokalu z pominięciem sześciu lokali w tym budynku oraz przebudowanych budynków w jego otoczeniu. Stwierdzili, że pisma WKZ zawierały wiele błędów i omyłek. W odpowiedzi na skargę WKZ wniósł o jej oddalenie. Wywiódł, że art. 40 ust. 2b pkt 1 u.o.z. stanowi jedyną sytuację, kiedy możliwa jest zmiana zaleceń pokontrolnych. W czasie jednak gdy możliwe było złożenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych wydanych 30 marca 2020 r., budynek był ujęty w gminnej ewidencji zabytków i ustaleniach planu miejscowego. WKZ podkreślił, że nie widział i nie widzi podstaw do zmiany swojego stanowiska. Dodał, że nieważność zaleceń pokontrolnych mogła mieć miejsce tylko w sytuacji wniesienia skargi do WSA w Olsztynie w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi WKZ na "odwołanie", czego skarżący nie uczynili. W piśmie procesowym z 25 października 2023 r. skarżący stwierdzili, że według informacji uzyskanych z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego od czasu otrzymania pisma z ministerstwa, to jest 14 sierpnia 2023 r., mieli prawo wnieść skargę do sądu administracyjnego w ciągu 30 dni, który to termin został zachowany. Zaznaczyli, że pismo MKiDN wnosi nowe informacje do sprawy i stanowi dowód na naruszenie prawa przez WKZ i jego nieprawidłowe funkcjonowanie. Podkreślili, że WKZ pismem z 18 października 2023 r. poinformował ich o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na nich kary pieniężnej za niezrealizowanie zaleceń pokontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, lecz nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Jak wynika z powyższego kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów administracji, a więc takich, których przedmiotem nie jest konkretny akt lub czynność, lecz krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez te organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu administracji, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych wymienionych w art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), wnoszonych na podstawie przepisów Działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski". Wniesiona skarga dotyczy zaś niewłaściwego sposobu działania WKZ w toku postępowania, w którym ten organ wydał 30 marca 2020 r. zalecenia pokontrolne, dotyczących budynku przy ul. [...] oraz późniejszej korespondencji z tym organem w sprawie zbadania prawidłowości objęcia ww. budynku nadzorem konserwatorskim oraz zasadności i legalności treści zaleceń. Przedmiot skargi nie należy więc do właściwości sądów administracyjnych. Dodać należy, że skarżący skorzystali z trybu skargowego, przewidzianego w przepisach Działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski", gdyż pismem z 3 kwietnia 2023 r. złożyli skargę do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na działanie WZK. Minister, zawiadomieniem z 8 sierpnia 2023 r., działając m.in. na podstawie art. 227 k.p.a., uznał tę skargę za zasadną w odniesieniu do zarzutów naruszenia: art. 40 u.o.z. przez wydanie 30 marca 2020 r. zaleceń pokontrolnych, które przekraczają swój zakres; zasady równości obywateli przez przeprowadzenie postępowania kontrolnego budynku jedynie w stosunku do lokali należących do skarżących i zarzutu nieprzedstawienia przez WKZ dowodów na zniszczenie wartości zabytkowych ww. budynku na skutek robót budowlanych wykonanych przez skarżących. Jednocześnie Minister uznał za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia: art. 8 § 1, art. 10, art. 14a i art. 15, art. 35 i art. 104 k.p.a. i art. 38 u.o.z. przez sporządzanie zaleceń pokontrolnych w formie pisma, a nie decyzji; przeprowadzenie kontroli jedynie na podstawie art. 4 ust. 5 u.o.z.; art. 9 i art. 11 k.p.a. przez "zatajenie informacji na temat podstaw wystawienia (...) zaleceń pokontrolnych"; wyznaczenia 14 dni na złożenie uwag do zaleceń pokontrolnych wydanych 30 marca 2020 r. i nieuzasadnioną zmianę podstawy prawnej wydania ww. zaleceń pokontrolnych z art. 22 u.o.z. na art. 7 ust. 4 u.o.z.; art. 10 § 1 k.p.a. przez nieujęcie w protokole z kontroli uwag skarżących; art. 13 k.p.a. przez niewdrożenie mediacji i naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowalne; 7b k.p.a. przez brak współpracy między organami i brak dążenia przez WKZ do uzgodnienia robót budowlanych wykonanych przez skarżących w ww. budynku; art. 2 u.o.z. przez błędną wykładnię art. 7 u.o.z.; art. 145 u.o.z. przez traktowanie obiektów chronionych zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] jako zabytków po uchwaleniu przez Radę Gminy [...] Gminnej Ewidencji Zabytków i art. 7a k.p.a. przez utrzymywanie ważności zaleceń pokontrolnych z 30 marca 2020 r. po wyłączeniu budynku z GEZ. Minister stwierdził ponadto, że nie można uwzględnić wniosku o unieważnienie całego postępowania kontrolnego i wydanych przez WKZ zaleceń pokontrolnych. Mając na uwadze powyższe, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.