II SA/Ol 946/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skarg D. W., M. W., B. C. i W. C. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku D. W., M. W. oraz B. i W. C. wnieśli skargi na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" Nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi "[...]" gmina "[...]". Powyższa skarga była poprzedzona wezwaniem skierowanym przez skarżących do Rady Miejskiej o usunięcie naruszenia prawa polegającym na wykluczeniu nowej zabudowy bez odprowadzenia ścieków do kanalizacji sanitarnej i wykluczeniu nowej zabudowy z indywidualnym rozwiązaniem odprowadzania ścieków (szczelne szamba bądź oczyszczalnie kontenerowe). Wskazali, iż narusza to ich prawa jako właścicieli działek budowlanych w "[...]" poprzez ograniczenie możliwości zabudowy działek do czasu wybudowania kolektora sanitarnego. Uchwałą z dnia "[...]" r. Rada Miejska nie znalazła podstaw do wprowadzenia zmian w obowiązującej uchwale. W uzasadnieniu podano, iż przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony zgodnie z obowiązującą procedurą, a Wojewoda nie wniósł do uchwały żadnych zastrzeżeń. Wskazano, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wprowadzać pewne ograniczenia prawa własności, co wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniono, iż uzależnienie nowej zabudowy od wybudowania kanalizacji sanitarnej podyktowane było wyłącznie koniecznością ochrony wód jeziora "[...]", którego stan sanitarny uzasadnia wprowadzenie takiego ograniczenia. Podniesiono, iż nieprawdziwy jest zarzutu iż gmina nie podejmuje działań zmierzających do wybudowania kanalizacji sanitarnej w rejonie objętym planem, gdyż kolektor został już doprowadzony do wsi "[...]" i po wygospodarowaniu środków lub uzyskania dotacji z funduszy unijnych inwestycja będzie kontynuowana. Podano, iż ustalenia planu wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności. Prawo to nie ma charakteru absolutnego, gdyż może być ustawowo bądź w oparciu o przepisy wydane na podstawie ustawy ograniczone. Takie ograniczenia wprowadza uchwalony przez Radę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W skargach do Sądu skarżący zakwestionowali ustalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykluczające nową zabudowę bez odprowadzenia ścieków do nieistniejącej kanalizacji sanitarnej i wykluczenie indywidualnego rozwiązania odprowadzenia ścieków. Wskazali, iż są właścicielami działek we wsi "[...]", które zgodnie z przedmiotowym planem znajdują się na terenie zabudowy letniskowej z dopuszczeniem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Jednakże w § 12 pkt 4 ust. 1 lit. a i b zaskarżonej uchwały Rada Miasta ograniczyła im możliwość wydania pozwolenia na budowę domu, warunkując jego uzyskanie budową kolektora kanalizacji, którego budowa zgodnie z prawem jest zadaniem własnym gminy. Zatem z jednej strony gmina określiła przeznaczenie terenu, na którym położone są działki jako posiadające prawo do zabudowy, a z drugiej strony pozbawiła możliwości budowy ze względu na brak kolektora, który nie wiadomo kiedy zostanie wybudowany. W ocenie skarżących powoduje to wewnętrzną sprzeczność planu. Podano, iż odpowiedź gminy, iż kolektor jest już w miejscowości "[...]" (15 km od przedmiotowych działek) i będzie dalej budowany jeśli będą środki nic nie wnosi do sprawy. Podnieśli, iż zgodnie z przepisami rozrządzenia Ministra infrastruktury z dnia 17 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych budynków i budowli w razie braku sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nowo powstałe budynki mogą posiadać własne studnie i szczelne zbiorniki sanitarne lub oczyszczalnie kontenerowe. Wskazano, iż podnoszona przez gminę okoliczność, iż plan jest zgodny z prawem, gdyż wojewoda nie wniósł zastrzeżeń, o niczym nie świadczy. Podali, iż w ich ocenie zakaz zabudowy bez wybudowania kolektora sanitarnego jest wirtualnym przepisem prawa, gdyż wszelkie ograniczenia właściciela do dysponowania nieruchomością muszą wynikać z Konstytucji, ustaw i rozporządzeń, a obecnie także z prawa unijnego. W związku z tym niezrozumiały jest fakt, iż wbrew przepisom Prawa budowlanego gmina zabrania zabudowy do czasu pobudowania kanalizacji. Wskazano przy tym, iż gmina obiecuje skarżącym pobudowanie tej kanalizacji już od 14 lat, a w nowym planie nie określono nawet terminu jej wybudowania. Zarzucono, iż żaden organ nie może ograniczać prawa właścicieli do właściwego wykorzystania swoich działek, powołując się na swoje zamiary. W ocenie skarżących gmina winna przestrzegać przepisów prawa i wydawać zezwolenia na budowę zgodnie z planem zagospodarowania. W odpowiedzi na skargi Rada Miejska wniosła o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów w nich zawartych wskazano, iż własność nie jest prawem nieograniczonym, gdyż zarówno Konstytucja, jak art. 140 Kodeksu cywilnego dopuszcza możliwość jego ograniczenia. Przykładem ustawy określającej granice wykonywania prawa własności jest ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, iż niewątpliwe kwestionowane zapisy planu ograniczają wykonywanie prawa własności, jednakże jest to spowodowane koniecznością ochrony dóbr publicznych - ochrony wód jeziora "[...]", którego stan sanitarny uzasadnia wprowadzenie takiego ograniczenia. Wskazano przy tym, iż wprowadzone zapisy są zgodne z wnioskami zgłoszonymi do planu przez Zarząd Województwa oraz Wojewodę. W odpowiedzi na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia planu Zarząd Województwa podał, iż tereny leżą na obszarze zlewni pojeziernej oraz na obszarze ochrony wód podziemnych, a także na obszarze projektowanego Parku Krajobrazowego Puszczy "[...]" oraz poinformowano, iż plan zagospodarowania województwa przyjął dla tych terenów ochronę czystości wód powierzchniowych poprzez zwiększenie reżimów w gospodarce wodno-ściekowej. Natomiast Wojewoda zauważył, iż rejon od "[...]" poprzez "[...]" do "[...]" posiada nieizolowaną pierwszą użytkową warstwę wodonośną i w związku z tym gospodarkę ściekową terenów wokół jeziora "[...]" należy rozwiązać w sposób kompleksowy z odprowadzaniem ścieków do oczyszczalni ścieków, pomijając rozwiązania przejściowe (np. bezodpływowe zbiorniki, przydomowe oczyszczalnie ścieków itp.). Wyjaśniono ponadto, iż brak zastrzeżeń ze strony Wojewody co do planu oznacza, iż nie stwierdził on naruszeń prawa co do warunków formalnych powstania uchwały i jej treści materialnej. Zarządzeniem z dnia 27 lutego 2007r. sprawy ze skarg D. W. i M. W. oraz B. i W. C. zostały połączone do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia (k. 70) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie jego podjęcia, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargi wniesione w niniejszej sprawie zasługują na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w nich podniesione. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, iż została podjęta z naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością. Podnieść bowiem należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać bowiem należy, iż procedura uchwalania planu określona została przede wszystkim w art. 17 powołanej ustawy. Zgodnie z pkt 2 tego artykułu wójt, burmistrz, prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o sporządzeniu planu instytucje i orany właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, zaś stosownie do pkt 7 tego artykułu -uzgadnia projekt planu z właściwym organami, wskazanymi w tym przepisie lub przepisach odrębnych. W niniejszej sprawie Burmistrz dokonał zawiadomienia organów właściwych do wydania opinii lub dokonania uzgodnienia planu, lecz już po sporządzeniu projektu planu nie dokonał stosownych uzgodnień z tymi organami. Wprawdzie na żądanie Sądu nadesłano dokumenty, które w opinii Przewodniczącego Rady miały świadczyć o takich uzgodnieniach, lecz były to de facto wnioski organów właściwych do dokonania uzgodnień, zgłoszone na etapie zawiadomienia ich o podjęciu przez gminę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Jednakże zgodnie z powołanym art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym fakt zawiadomienia właściwych organów o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nawet fakt zgłoszenia przez te organy wniosków do planu, nie zwalniają wójta, burmistrza, prezydenta z obowiązku dokonania uzgodnień sporządzonego projektu planu z tymi organami. Wskazać przy tym należy, iż wprawdzie zgodnie z art. 25 powołanej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień, zaś nieprzedstawienie stanowiska albo warunków w tym terminie uważa się za równoznaczne z uzgodnieniem, lecz w niniejszej sprawie burmistrz w ogóle o takie uzgodnienia do właściwych organów nie występował. Nie można zatem uznać, aby został spełniony wymóg o którym mowa w art. 17 pkt 7 powołanej ustawy. W ocenie Sądu takie postępowanie stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem ustawodawca zawarł wymóg dokonywania uzgodnień, to znaczy że miał na względzie fakt, iż jedynie właściwe organy mogą dokonać kompetentnej oceny rozwiązań przyjętych w planie, związanych z koniecznością zachowania wymogów określonych w poszczególnych przepisach prawa. Ponadto wskazać należy, iż jak podano w odpowiedzi na skargę obszar objęty planem jest położony na terenach wymagających szczególnej ochrony w zakresie ochrony środowiska, a wymóg dokonania uzgodnień w takim przypadku wynika z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92 póz. 880 ze zm.). Brak stosownych uzgodnień uniemożliwił zatem ocenę przez właściwe organy, czy przyjęte w planie zapisy spełniają wymogi zasad ochrony środowiska. Co więcej odmawiając uwzględnienia wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa powołano się na wymogi odnośnie ochrony środowiska sformułowane przez właściwe organy, podczas gdy były to jedynie wnioski tych organów do planu, a nie uzgodnienia dotyczące konkretnych zapisów planu. Nie jest także zasadny argument Przewodniczącego Rady, iż brak podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę świadczy o poprawności uchwały pod względem formalnym i merytorycznym. Sąd administracyjny nie jest w żaden sposób związany stanowiskiem organu nadzoru i dokonuje własnej oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem. W związku z tym wskazana okoliczność nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Wobec powyższego zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa i dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.