II SA/Ol 946/19

Dnia 16 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kętrzynie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 16 października 2019 roku nr SKO.522.124.2019 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami - uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z "[...]" Starosta "[...]" (dalej: organ pierwszej instancji) cofnął J. H. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii "[...]", nr "[...]", serii "[...]", wydane przez ten organ, na okres 3 lat. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia "[...]" orzeczono wobec J. H. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat z obowiązkiem zwrotu dokumentu prawa jazdy. Na podstawie § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r. poz. 231, z późn. zm.), dalej jako: "rozporządzenie", Starosta cofnął skarżącemu przedmiotowe uprawnienia na okres 3 lat, to jest od dnia "[...]" do dnia "[...]". W odwołaniu, złożonym od decyzji organu pierwszej instancji przez Prokuratora Rejonowego, odwołujący się zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", przez zaniechanie określenia w jej osnowie początkowej i końcowej daty obowiązywania cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium"), decyzją z "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podało w uzasadnieniu, że wyrokiem Sądu Rejonowego z "[...]" orzeczono wobec J. H. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. Organ odwoławczy stwierdził, że - z uwagi na art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019, poz. 341 z późn. zm.) oraz § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia - organ pierwszej instancji był zobligowany do cofnięcia J. H. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego z "[...]". Kolegium oceniło, że decyzja odpowiada obowiązującym przepisom prawa, w tym § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia, gdyż w rozstrzygnięciu decyzji organ orzekł o cofnięciu wskazanemu kierowcy uprawnień do kierowania pojazdami kategorii "[...]" wydanych przez Starostę "[...]" na okres 3 lat zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia "[...]". W uzasadnieniu decyzji zaś organ pierwszej instancji wskazał, że początek biegu terminu rozpoczyna się "[...]", a kończy z upływem "[...]". W ocenie Kolegium, decyzja zawiera rozstrzygnięcie o którym mowa w art. 182 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 676, ze zm.), dalej: "k.k.w.", gdyż sentencja decyzja odpowiada treści orzeczenia sądowego. Brak wskazania w sentencji decyzji dat dziennych obowiązywania zakazu, przy jednoczesnym umiejscowieniu ich w uzasadnieniu decyzji, nie czyni decyzji wadliwą. W skardze, złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Prokurator Rejonowy podtrzymał zarzut istotnego naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 182 § 2 k.k.w. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., przez zaniechanie określenia w osnowie decyzji początkowej i końcowej daty obowiązywania cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami i zamieszczenie tych dat wyłącznie w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji, a ponadto zarzucił istotne naruszenie art. 87 ust 1 Konstytucji RP, przez oparcie decyzji na § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia, którego treść pozostaje w sprzeczności z art. 107 k.p.a. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz.2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą - po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty "[...]" w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami na okres 3 lat, na podstawie wyroku Sądu Rejonowego - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Materialnoprawną podstawę decyzji orzekającej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowi art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Podstaw materialnoprawnych decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami należy także dopatrywać się w treści art. 182 k.k.w. Zgodnie z § 1 zd. 1 tego przepisu, w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Stosownie zaś do art. 182 § 2 k.k.w. organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Nadto zgodnie z treścią art. 184 k.k.w. - przesyłając odpis wyroku, w którym orzeczono środek karny wymieniony w niniejszym oddziale lub oddziale 1, albo zawiadomienie o wymierzeniu takiego środka, sąd podaje na podstawie treści wyroku datę początkową, od której należy liczyć okres wykonywania tego środka. W kontekście art. 182 k.k.w., należy zaakcentować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości możliwość, aby przepis ten, pomimo zamieszczenia go w kodeksie karnym wykonawczym, stanowił podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie z 20 stycznia 2009r., sygn. akt III SA/Lu 377/08 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nie jest istotne, w jakim akcie prawa została zamieszczona określona regulacja, lecz to, czy z danego przepisu można wywieść normę prawa materialnego mogącą stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej. W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia "[...]" orzeczono wobec adresata kontrolowanej obecnie decyzji środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. W związku z tym, Starosta, jako organ właściwy, zobowiązany był wydać decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie dostosowanym do orzeczenia sądu karnego. Decyzje o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowią akty o charakterze związanym, tj. nie zależą od uznania organu. Organ, w przypadku zaistniałych ustawowych przesłanek, posiada nie tylko prawo, ale bezwzględny obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Nie jest przy tym uprawniony do weryfikowania wyroku sądu karnego Z brzmienia art. 182 § 2 k.k.w. wynika, że organ administracji, któremu w trybie tego przepisu przesłano odpis wyroku z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów, jest zobowiązany cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie. Z przepisu art. 182 § 2 k.k.w. wynika więc obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego. Organ ma nie tylko cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami, ale musi cofnąć je w orzeczonym przez sąd karny zakresie. Pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się przede wszystkim do zakresu przedmiotowego, w jakim sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wskazane powyżej pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się także do okresu, na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, co oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle wyznaczony okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 698/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 listopada 2009r., sygn. III SA/Gd 348/09, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji nie może przy tym rozszerzać, ani zawężać orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu. W tym stanie prawnym sprawy, Sąd podziela stanowisko skarżącego, że orzeczenie organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania wydanej decyzji z zakresem, na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest czynnością wadliwą. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są bowiem związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w wyroku okres. Tego rodzaju rozstrzygnięcie winno zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji) jako istotny element rozstrzygnięcia. Nie powinno się rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach strony w uzasadnieniu decyzji, które jest innym, niż osnowa, składnikiem decyzji administracyjnej. Rozróżnienie charakteru i treści poszczególnych składników decyzji administracyjnej ma istotną doniosłość, czemu ustawodawca dał wyraz w regulacji zawartej w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wyróżnienie w tych przepisach poszczególnych składników decyzji służy nie tylko zapewnieniu kompletności, czy zupełność decyzji administracyjnej, ale także podkreśla odrębność tych składników. Odrębność ta jest związaną zwłaszcza z ich funkcją, jak i charakterem. W tym kontekście należy ocenić, że to z osnowy decyzji jej adresat ma czerpać wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych wobec niego poprzez wydanie takiej decyzji. Uzasadnienie natomiast ma jedynie wyjaśniać adresatowi decyzji, dlaczego taka indywidualizacja uprawnień lub obowiązków miała miejsce. Sytuacja, w której w celu określenia treści zindywidualizowanego decyzją administracyjną uprawnienia lub obowiązku koniecznym jest sięganie do uzasadniania, stanowi przejaw zacierania się odrębności ról przypisanych poszczególnym składnikom decyzji administracyjnej, czego - w realiach tej sprawy - nie można zaakceptować. Z art. 182 § 2 k.k.w. wprost wynika przy tym obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego, zatem konkretyzacja tego zakresu powinna mieć miejsce w sentencji decyzji, a nie w jej uzasadnieniu. W rzeczonej sprawie organy wywiązały się jedynie z obowiązku oznaczenia w osnowie decyzji zakresu przedmiotowego rozstrzygnięcia o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami ograniczając je do pojazdów kategorii "[...]", gdyż tylko takie uprawnienia posiadał adresat kontrolowanej decyzji oraz podania ogólnie okresu 3 lat, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W ocenie Sądu świadczy to o naruszeniu art. 182 § 2 k.k.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie Oceny takiej Sądu w tej sprawie nie zmienia treść § 17 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Zgodnie natomiast z ustępem 2 tego przepisu, w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. Należy podkreślić, że z § 17 ust. 1 rozporządzenia wynika jedynie obowiązek organu wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Jak słusznie zauważył WSA w Lublinie w wyroku z 28 lutego 2017 r., sygn. III SA/Lu 1080/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl), czym innym jest kwestia określenia terminu ważności decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, a czym innymi, wynikający z art. 182 § 2 k.k.w., obowiązek oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. Poza tym, postanowienia § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie mogą prowadzić do zaniechania wykonania przez organy administracji obowiązku, wynikającego z art. 182 § 2 k.k.w. Zaistniałaby bowiem wówczas niezgodność dwóch regulacji: przepisu § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia i art. 182 § 2 k.k.w. W sytuacji, gdy ta sama kwestia, byłaby w sposób odmienny regulowana ustawą oraz przepisem niższej rangi - rozporządzeniem, organy powinny pominąć przy rozstrzyganiu sprawy rozporządzenie i stosować przepis rangi ustawowej (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 października 2018 r., sygn. III SA/Kr 739/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Resumując, stwierdzić należy, że stosownie do dyspozycji art. 182 § 2 k.k.w., organ administracji powinien cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie wynikającym z wyroku sądu karnego, w którym orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów, tj. w określonym przez sąd zakresie przedmiotowym i na ściśle wskazany okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu. Rozstrzygnięcie takie powinno zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji). W sentencji decyzji organu pierwszej instancji nie oznaczono zaś okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organ art. 182 § 2 k.k.w. oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Stwierdzone naruszenie art. 182 § 2 k.k.w. i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylić zaskarżoną decyzję.