II SA/Ol 95/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki budynku letniskowego – odroczenia terminu wykonania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. N. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego UZASADNIENIE: Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy administracyjnej wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia "[...]" r. orzekł przymusową rozbiórkę budynku letniskowego zlokalizowanego na działce położonej w "[...]" gmina "[...]". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia "[...]" r., zaś skarga W. N. na tę decyzję została odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 1993 r. M. N., następca prawny W. N., od 12 stycznia 1993 r. właścicielka przedmiotowej nieruchomości, usiłowała wzruszyć ostateczną decyzję o rozbiórce w trybie art. 155 kpa, lecz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" r. odmówił uchylenia decyzji z dnia "[...]" r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., a skargę M. N. na tę decyzję Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 5 listopada 2000 r. sygn. akt "[...]". Wnioskiem z dnia 24 marca 2003 r. M. N. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odroczenie terminu rozbiórki przedmiotowego budynku i zezwolenie na jego czasowe wykorzystywanie. Organ I instancji nie uwzględnił wniosku, lecz Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" r., po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., odroczył wykonanie przymusowej rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego do 9 maja 2006 r. i zezwolił na jego czasowe wykorzystywanie zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, powołując się w uzasadnieniu na art. 39 ustawy Prawo Budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z poz. zm.) W dniu 20 października 2006 r. M. N. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o dalsze odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystywanie obiektu do dnia 31 grudnia 2007 r. Decyzją z dnia "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił dalszego odroczenia wykonania rozbiórki budynku letniskowego i nie zezwolił na jego czasowe wykorzystanie. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji powołał się na treść art. 39 ustawy Prawo Budowlane z 24 października 1974 r. i stwierdził, że na podstawie tego przepisu już raz odroczone było wykonanie przymusowej rozbiórki domku letniskowego do dnia 9 maja 2006 r. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest delegacji prawnej do kilkakrotnego zastosowania cytowanego przepisu. Tym samym organ administracji stwierdził, iż w takiej sytuacji bez znaczenia pozostają argumenty strony podane w uzasadnieniu złożonego wniosku. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła M. N. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego art. 39 ustawy Prawo Budowlane z dnia 24 października 1974 r. poprzez jego niewłaściwą interpretację, a ponadto naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7,8,10 kpa poprzez nieprzeprowadzenie z udziałem strony żadnego postępowania zmierzającego do ustalenia, czy istnieją społeczne lub gospodarcze przesłanki przemawiające za celowością dalszego czasowego wykorzystywania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki. W oparciu o przedstawione zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z jej wnioskiem. W uzasadnieniu odwołania M. N. podniosła, że w chwili obecnej dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek, Rada Gminy "[...]" uchwałą z "[...]" r. dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi "[...]" z terenu rolniczego na teren rekreacyjny. Wspomniana uchwała warunkuje ubieganie się o wydanie pozwolenia na budowę od urządzenia sieci kanalizacyjnych do wszystkich działek. Ponadto odwołująca się nie zgadza się z twierdzeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż art. 39 ustawy Prawo Budowlane z 24 października 1974 r. nie pozwala na ponowne odraczanie wykonania przymusowej rozbiórki na oznaczony czas. Zdaniem M. N. taka możliwość istnieje a ona spełnia przesłanki zastosowania cytowanego artykułu – teren, na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek objęty został miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczony jest na cele rekreacyjne. Strona podkreśliła, iż przedmiotowy budynek użytkuje, jest osobą schorowaną, zaawansowaną wiekiem a pobyt rekreacyjny w tej wsi wpływa korzystnie na jej stan zdrowia. Ponadto odwołująca się zarzuciła, iż organ administracji I instancji przed wydaniem decyzji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, nie przesłuchał strony, nie wezwał jej do składania wyjaśnień i wniosków dowodowych, jak też nie umożliwił przed wydaniem rozstrzygnięcia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Decyzją z dnia "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M.N. utrzymał w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w trybie art. 10 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co pełnomocnik strony uczynił z uchybieniem 1 dnia. Ponadto organ II instancji powtórzył argumentację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż brak jest delegacji prawnej do kilkakrotnego stosowania art. 39 ustawy Prawo Budowlane z dnia 24 października 1974 r.. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przytoczone przez stronę w odwołaniu argumenty nie zasługują na uwzględnienie, gdyż sam fakt opracowania i zatwierdzenia zmian planu zagospodarowania przestrzennego nie zwalnia skarżącej od wykonania ostatecznej decyzji. Ponadto organ II instancji wskazał, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego gminy nie pozwoli w przedmiotowej sprawie zalegalizować samowoli budowlanej popełnionej pod rządami ustawy Prawo Budowlane z dnia 24 października 1974 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję pełnomocnik M.N. podniósł zarzuty i argumenty jak w odwołaniu. Podkreślił, że organ orzekający już raz uznał, że istnieją przesłanki do zastosowania art. 39 prawa budowlanego z 1974 r., a sytuacja skarżącej w tym czasie się nie zmieniła. Wskazywał, że nie ma przeszkód do ponownego odroczenia terminu rozbiórki i nie jest w tym celu wymagana żadna delegacja prawna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poz. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności czyli zgodności z prawem. ( art.1 § 2 cytowanej ustawy) Oznacza to, iż sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej tylko pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie w aspekcie ich celowości lub słuszności. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z poz. z m.),zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poddając analizie postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zapadła ona z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz zasad postępowania administracyjnego. Na wstępie zaznaczyć należy, iż budynek, którego rozbiórkę orzeczono, został zbudowany przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Do samowoli budowlanej popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995 roku mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) z mocy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. ( t.j. Dz. U z 2003 r. Nr107,poz.2016 ze zmianami) Zgodnie z art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy organ może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. W przedmiotowej sprawie organy orzekające, odmawiając ponownego odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki stwierdziły, że brak jest delegacji prawnej pozwalającej na zastosowanie w tej samej sprawie art. 39 cytowanego Prawa budowlanego z 1974 r. więcej niż jeden raz. Wyżej przedstawioną argumentację organów administracji należy uznać za chybioną, albowiem ani art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane, ani też żaden inny przepis powszechnie obowiązującego prawa nie zabrania odraczania terminu wykonania przymusowej rozbiórki po raz kolejny. Warunkiem zastosowania "dobrodziejstwa" omawianej instytucji są jedynie względy społeczne lub gospodarcze, które muszą przemawiać za celowością dalszego czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Z treści omawianego przepisu wynika, że odroczenie orzeczonej rozbiórki obiektu budowlanego może być dokonane w przypadkach szczególnych, uzasadnionych ważnymi względami społecznymi lub gospodarczymi. Ani gramatyczna interpretacja art.39 , ani też jego wykładania celowościowa nie wskazują na to, że przepis ten może być stosowany jednokrotnie. Celem omawianej normy prawnej jest umożliwienie stronie dobrowolnego wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną w późniejszym terminie, jeśli przemawiają za tym ważne społeczne lub gospodarcze przyczyny. Jeżeli takie względy zachodzą nie ma przeszkód prawnych, aby stronie odroczyć po raz kolejny wykonanie przymusowej rozbiórki na czas oznaczony. W związku z tym, jeżeli strona zgłosiła ponowny wniosek o odroczenie terminu rozbiórki budynku, to rzeczą organów orzekających w sprawie było zbadanie, czy w rozpoznawanej sprawie istnieją ważne społeczne lub gospodarcze względy uzasadniające zastosowanie po raz drugi odroczenia terminu wykonania obowiązku rozbiórki. Przy czym za okoliczność tę nie może być uznany sam fakt, że organ już raz uznał, że strona spełnia warunki do zastosowania art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. a stan faktyczny i prawny się nie zmienił. Należy bowiem zauważyć, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odraczając termin wykonania obowiązku w decyzji z dnia "[...]" r. nie wskazał jakie to społeczne lub gospodarcze okoliczności faktyczne legły u podstaw rozstrzygnięcia. Organ w uzasadnieniu powołał się jedynie na podjęcie przez uprawniony organ uchwały w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, nie wskazując nawet jakie znaczenie ma w niniejszej sprawie zmiana prawa miejscowego. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy wystąpiły przesłanki zastosowania po raz kolejny instytucji odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki, należało do obowiązków organu administracji. Podkreślenia wymaga, że postępowanie organów nadzoru budowlanego podlega regułom kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 kpa zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczególnych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Z treści przepisu art. 7 kpa w sposób jednoznaczny wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracji jest "gospodarzem" danego postępowania i to na nim ciąży prawny obowiązek zebrania takich dowodów, które są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organ administracji, nie czekając na aktywność strony, podejmował wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Odnosząc rozważania te do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, że organy orzekające, wychodząc z błędnego przekonania o możliwości jednokrotnego stosowania art. 39 prawa budowlanego z 1974 r. , w ogóle nie ustalały i nie ustosunkowały się do zasadniczej w sprawie kwestii, czy w sprawie zaistniały materialnoprawne przesłanki do dalszego odroczenia terminu rozbiórki. Należy zwrócić uwagę, iż prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącej o odroczenie wykonania obowiązku wymagało wszechstronnego wyjaśnienia tej kwestii. Tymczasem odmowa odroczenia terminu rozbiórki nie została poprzedzona żadnym postępowaniem wyjaśniającym, zmierzającym do ustalenia kluczowych okoliczności. Działanie takie naruszyło nie tylko art. 7 kpa ale także, zawartą w art. 8 kpa, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, wymagającą ścisłego przestrzegania prawa zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania do żądań i twierdzeń stron. Tym samym w tym zakresie skargę M.N. należało uznać za uzasadnioną. Odnośnie podnoszonej przez skarżącą ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym jej działki, to należy zauważyć, że kwestia ta nie była przedmiotem niniejszego postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania i administracyjnego, i sądowoadministracyjnego była jedynie kwestia odroczenia terminu wykonania rozbiórki. Należy zauważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z przyczyn formalnych i materialnych. Błędna wykładania art. 39 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane doprowadziła bowiem do naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu administracyjnym w szczególności art. 7 kpa i art. 77 kpa. Na obecnym etapie postępowania Sąd nie dokonuje oceny zasadności wniosku skarżącej, gdyż najpierw muszą się w tym przedmiocie wypowiedzieć organy administracji publicznej po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokładnie wyjaśnić na jakich to konkretnych przesłankach M.N. opiera swoje żądanie oraz ustalić, czy faktycznie przesłanki te występują a w następnej kolejności ocenić, czy są one ważne ze społecznego lub gospodarczego punktu widzenia. Koniecznym też będzie konkretne ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń strony. Ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie administracyjnym będzie wymagało wyczerpującego zebrania i oceny całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), przy zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu ( art.10 kpa). Organ administracji winien ponadto uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. Zważywszy na okoliczność, iż rozstrzygnięcie sprawy zależy od oceny, czy w sprawie zostały spełnione warunki wymagane przez art. 39 Prawa budowlanego z 1974r., uzasadnienie orzeczenia winno zawierać motywy odnoszące się do przesłanek określonych w tym przepisie. Przy czym motywy te powinny być sformułowane w sposób wyjaśniający przesłanki faktyczne i prawne, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" w związku z art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy stosownie do wyniku sprawy.