II SA/Ol 95/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia 29 października 2012 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta E. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E., przyznał H.J., na okres 6 miesięcy, od dnia 01.11.2011r. do dnia 30.04.2013 r., dodatek mieszkaniowy w wysokości 258,78 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że dochody dwuosobowego gospodarstwa domowego wnioskodawcy, w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, wyniosły 5.135,70 zł, zaś w przeliczeniu na jednego członka rodziny - 855,95 zł. Wydatki na lokal mieszkalny o pow. 52,86 m², za ostatni miesiąc wynosiły zaś 515,56 zł. W tym stanie faktycznym organ uznał, że spełnione zostały przesłanki warunkujące przyznanie dodatku mieszkaniowego. W złożonym od tej decyzji odwołaniu H.J. podniósł, że od stycznia 2013 r. wzrosną ponoszone przez niego opłaty czynszowe, wobec czego przedmiotowy dodatek winien być przyznany za okres od stycznia do kwietnia 2013 r. w wyższej wysokości, odpowiadającej kwocie rzeczywistych opłat. Zaznaczył, że informował organ pierwszej instancji o wzroście opłat, lecz nie wpłynęło to na treść decyzji. Stwierdził, że decyzja winna być wydana na okres dwóch, a nie sześciu miesięcy, gdyż wówczas mógłby ubiegać się o dodatek mieszkaniowy na pozostałe miesiące w wyższej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia 10 grudnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, że odwołujący się prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawnym bratem i zajmują lokal mieszkalny o pow. 52,86 m². Ich dochód za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł 5.135,70 zł i składał się z renty odwołującego się i jego brata, z dochodu wyłączono bowiem dodatek pielęgnacyjny. Średni dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wyniósł więc w powyższym okresie 2.567,85 zł, a średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wyniósł 855,95 zł. We wniosku wskazano, że łączna kwota wydatków na mieszkanie za październik 2012 r. wyniosła 515,56 zł. Kolegium stwierdziło, że został pełniony warunek z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "ustawa", gdyż średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie był wyższy niż 125 % kwoty najniższej emerytury. Wskazało ponadto, że spełniony też został wymóg zawarty w art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 tej ustawy, dotyczący zajmowanej powierzchni użytkowej lokalu. Niepełnosprawnemu bratu odwołującego się przysługuje bowiem prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, co wynikało z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. z dnia 17 marca 2004 r. Kolegium stwierdziło, że prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił wydatki w gospodarstwie domowym odwołującego się, stanowiące podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego, gdyż uwzględniono kwoty wydatków na: czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817 z późn. zm.). W przedmiotowej sprawie wydatki w gospodarstwie domowym wyniosły 515,56 zł. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał prawidłowo obliczeń wysokości dodatku mieszkaniowego w kwocie 258,78 zł. Kolegium wyjaśniło ponadto, że sprawy dodatków mieszkaniowych nie są rozstrzygane na zasadzie uznania administracyjnego, wobec czego ewentualne przyznanie dodatku mieszkaniowego i jego wysokość nie zależą od woli organu orzekającego. Wskazało również, że stosownie do art. 7 ust. 5 ustawy, przyznając dodatek mieszkaniowy organ administracji nie może przyznać tego dodatku ani na okres krótszy, ani dłuższy niż 6 miesięcy, a także nie może dzielić tego okresu, przyznając dodatek w różnych kwotach w poszczególnych miesiącach. Skoro rozpoznawany wniosek został złożony w październiku 2012 r., to zasadnie organ pierwszej instancji przyznał dodatek na okres od 1 listopada 2012 r. do 30 kwietnia 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 10 ustawy, zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego. Kolegium wyjaśniło, że wyższa kwota wydatków na lokal, spowodowana podwyżką opłat czynszowych w 2013 r., zostanie uwzględniona przez organ dopiero w przypadku rozpoznawania kolejnego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a więc w kwietniu 2013 r. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, H.J. powtórzył zarzuty i argumentację zawartą już w odwołaniu, dotyczącą błędnego, w jego ocenie, przyznania dodatku mieszkaniowego za okres 6 miesięcy, bez uwzględnienia wzrostu opłat mieszkaniowych od stycznia 2013 r. Zarzucił, że sytuacja taka miała już miejsce kilka lat wcześniej i wystąpi także przyszłości, gdy wzrosną opłaty. Zasugerował, że rozwiązaniem tej sytuacji byłoby wydawanie nowej decyzji na podstawie aneksu o podwyżce opłat czynszowych. Wywiódł, że wolą ustawodawcy było wspomaganie najemców w ponoszeniu zbyt wysokich kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego, wobec czego organ, wydając decyzję winien realizować ten cel i przyznawać dodatek we właściwej wysokości, uwzględniającej wzrost opłat. Skarżący podniósł ponadto, że wraz z bratem otrzymują renty w najniższej wysokości i nie stać ich na ponoszenie opłat mieszkaniowych w wysokości wyższej, niż przyznawany dodatek mieszkaniowy. Skarżący wniósł o przyznanie przez Sąd dodatku mieszkaniowego w kwocie 400 zł, o którą, w jego ocenie, zaniżono przyznane świadczenie oraz zadośćuczynienia w kwocie 5.000 zł za wprowadzenie go w błąd przez organy administracji, źle przeprowadzoną operację stawu biodrowego, w wyniku której jest całkowicie niezdolny do pracy, zaniechanie zwrotu kwot wydanych przez skarżącego na remont zajmowanego komunalnego lokalu mieszkalnego, a także o zobowiązanie organu pierwszej instancji do zaniechania wydawania decyzji niezgodnych ze stanem faktycznym sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji administracyjnej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 9 tej ustawy. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący spełnił ustawowe przesłanki, warunkujące przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zgodnie w art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Przy czym za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się m.in. zasiłków pielęgnacyjnych (ust. 3). Ustawodawca przewidział też w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 40 m2 - dla 2 osób, z tym, że stosownie do ust. 3 art. 5, powiększa się ją o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, jeżeli legitymuje się ona orzeczeniem powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności stwierdzającym taką konieczność. Wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię, o której mowa w ust. 1 (ust. 4). Skarżący wraz z niepełnosprawnym bratem mieszkają w wynajmowanym lokalu o pow. 52,86 m². Bratu odwołującego się przysługuje prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, co zawarto w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. z dnia 17 marca 2004 r. Łączny dochód rodziny za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, to jest od lipca do września 2012 r., wyniósł 5.135,70 zł i składał się z rent odwołującego się i jego brata, z dochodu wyłączono bowiem dodatek pielęgnacyjny otrzymywany przez brata skarżącego. Średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wynosił więc 855,95 zł. Ustalono też, że łączna kwota wydatków na mieszkanie za październik 2012 r. wyniosła 515,56 zł. W przedstawionym stanie faktycznym prawidłowo uznano więc, że spełnione zostały przesłanki do przyznania przedmiotowego dodatku mieszkaniowego na okres od 1 listopada 2012 r. do 30 kwietnia 2013 r. W sprawie sporna jest natomiast wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego za miesiące od stycznia do kwietnia 2013 r. Skarżący zarzucił bowiem, że ustalając jego wysokość za ten okres, organy administracji pominęły wzrost obciążenia czynszowego za miesiące styczeń – kwiecień 2013 r. Zarzut ten nie jest zasadny. Należy bowiem zauważyć, na co zwrócono uwagę również w zaskarżonej decyzji, że przyznanie dodatku mieszkaniowego i ustalenie jego wysokości, nie zostało pozostawione uznaniu organu administracji rozpatrującego wniosek złożony w tym przedmiocie. Zakres udzielanej pomocy określony został ściśle w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wynika z nich, że pomoc państwa ma jedynie charakter częściowy i nie pokrywa w całości wydatków mieszkaniowych osoby uprawnionej do takiego dodatku. Organ administracji nie może więc przyznać dodatku mieszkaniowego, w przypadku gdy wnioskodawca nie spełnił wymogów określonych w art. 2 i art. 3 ustawy. Nie może również ustalić go w wysokości innej, niż wynikająca z art. 6 ustawy, a okres, na który przyzna to świadczenie musi wynosić 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku, co wynika wprost z art. 7 ust. 5 ustawy. W stanie faktycznym sprawy prawidłowo więc przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada 2012 r. do 30 kwietnia 2013 r., skoro wniosek w tej sprawie został złożony w dniu 23 października 2012 r. Bezpodstawny jest też zarzut dotyczący wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy - wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości: 1) 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym, 2) 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym, 3) 10% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym. Zgodnie zaś z ust. 2 pkt 2, jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego w gospodarstwie 2-osobowym przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego. Średni miesięczny dochód na osobę w gospodarstwie domowym skarżącego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł 855,95 zł i był wyższy niż 100 % kwoty najniższej emerytury (799,18 zł), ale nie przekroczył 125 % tej kwoty, zatem dodatek mieszkaniowy winien stanowić różnicę między wydatkami ponoszonymi przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą 15% dochodów gospodarstwa domowego (dochód gospodarstwa domowego wyniósł 1.711,90 zł). Wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego i zgodnie z ust. 4 art. 6, są to: czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych i wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Urzędowy wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Zgodne z tym wzorem, wnioskodawca winien wykazać łączną kwotę wydatków na mieszkanie, za ostatni miesiąc, to jest miesiąc złożenia wniosku. W stanie faktycznym sprawy wyniosły one 515,56 zł. Prawidłowo więc wyliczono dodatek mieszkaniowy w wysokości 258,78 zł jako różnicę wydatków na lokal w kwocie 515,56 zł i 15 % średnich miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego kwocie 256,78 zł. Wbrew stanowisku skarżącego, organy administracji nie mogły uwzględnić przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego z dnia 23 października 2012 r., że od stycznia 2013 r. wzrosną opłaty mieszkaniowe za zajmowany przez niego lokal mieszalny. Ustawodawca wskazał bowiem wprost w art. 7 ust. 10 ustawy, że zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego. Jak zasadnie stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, treść cytowanych przepisów uniemożliwia wydanie decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego, to znaczy – decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy na cztery miesiące w wyższej wysokości, z uwagi na przewidziany w tym okresie wzrost opłat czynszowych. Przyznać przy tym należy, że dodatek mieszkaniowy ma na celu pokrycie z funduszy publicznych kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku, jednakże jego przyznanie stanowi formę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia wyłącznie części kosztów utrzymania zajmowanego mieszkania. Osoba uprawniona do dodatku mieszkaniowego obowiązana jest zatem dopłacić pozostałą różnicę do pełnej kwoty czynszu z własnych środków. Dodatek mieszkaniowy jest bowiem instytucją prawa lokalowego, a nie pomocy społecznej. Z tego względu jego przyznanie i wysokość uzależnione zostały od spełnienia sformalizowanych, wymienionych wyżej wymogów, z pominięciem sytuacji materialnej rodziny spowodowanej np. stanem zdrowia najemcy lub członków rodziny. Odnosząc się do wywodów i wniosków skargi dotyczących zadośćuczynienia i naprawienia szkody, stwierdzić należy, że powołane w skardze przepisy kodeksu cywilnego nie dotyczą postępowania przed sądem administracyjnym, lecz wyłącznie przed sądem powszechnym. To ten sąd jest władny do orzekania w sprawach dotyczących zadośćuczynienia lub naprawienia szkody. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić.