II SA/Ol 95/18

Dnia 5 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi Gminy Olsztyn na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 22 grudnia 2017 roku nr PN.4131.409.2017 w przedmiocie zmiany zarządzenia zastępczego w sprawie nazwy ulicy 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej Gminy Olsztyn kwotę 480 złotych (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem zastępczym nr PN.4131.409.2017 z dnia 22 grudnia 2017r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski - powołując się na art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016r., poz. 744 ze zm., dalej jako: ustawa o zakazie propagowania komunizmu) - zmienił własne zarządzenie zastępcze z dnia 13 grudnia 2017r. nr PN.4131.371.2017 w ten sposób, że § 1 tego zarządzenia otrzymał brzmienie: "Ulicy Wincentego Pstrowskiego położonej w mieście Olsztynie nadaje się nazwę 5 Wileńskiej Brygady AK". W uzasadnieniu podano, że obowiązująca od dnia 2 września 2016r. ustawa o zakazie propagowania komunizmu wprowadziła w art. 1 ust. 1 regulację, zgodnie z którą nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować i nałożyła w art. 6 ust. 1 na właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek ich zmiany w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W przypadku niewykonania tego obowiązku przez organy jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Podano, że w piśmie z dnia 21 września 2017r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wskazał, że w ocenie Instytutu, nazwa ulicy Wincentego Pstrowskiego w mieście Olsztynie podlega zmianie jako wypełniająca normę art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a w opinii z dnia 23 listopada 2017r. Instytut Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdził tę niezgodność. Podano, że nazwa ulicy Wincentego Pstrowskiego nie została przez gminę zmieniona w ustawowym w terminie. Wskazano przy tym, że wprawdzie Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydał 13 grudnia 2017r. zarządzenie zastępcze nadające ulicy Wincentego Pstrowskiego nazwę Żołnierzy 5 Wileńskiej Brygady Armii Krajowej, jednak wobec licznych apeli mieszkańców Olsztyna, podnoszących m.in., że nadana nazwa jest zbyt długa i będzie rodziła trudności w jej stosowaniu, zaistniała konieczność zmiany zarządzenia zastępczego z dnia 13 grudnia 2017r. w tym zakresie. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniósł Prezydent Miasta Olsztyna, reprezentowany przez r.pr. A. N., na podstawie uchwały Rady Miasta Olsztyna z dnia 31 stycznia 2018r. Skarżący zarzucił organowi nadzoru naruszenie art. 7, art. 163 i 164 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1875 ze zm., dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegające na wydaniu zarządzenia zastępczego, które ponownie zmienia już uprzednio zmienioną zarządzeniem z dnia 13 grudnia 2017r. nazwę ulicy Wincentego Pstrowskiego, czym została naruszona zasada domniemania kompetencji gminy we wszystkich sprawach niezastrzeżonych wyraźnie dla innych podmiotów. Podniesiono, że wojewoda w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie jest uprawniony do ponownego wydania zarządzenia zastępczego w sprawie ulicy, w stosunku do której już wykonał uprawnienie, a takiego uprawnienia wojewody nie można wyprowadzić w inny sposób jak tylko naruszając zasadę domniemania kompetencji gminy. W związku z tym wniesiono o uchylenie aktu nadzoru w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że ustawa o zakazie propagowania komunizmu w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie wojewodzie do nadawania nazw ulic na terenie gminy, stanowi przepis szczególny w stosunku do przepisów u.s.g. wskazujących wyraźnie, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do takich kompetencji należy podejmowanie uchwał w sprawie nazw ulic (art. 18 ust. 1 i 2 pkt 13 u.s.g.). Domniemanie kompetencji gminy potwierdzają także przepisy Konstytucji w art. 163, który zastrzega kompetencję jednostek samorządu terytorialnego (w tym gminy) we wszystkich sprawach niezastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (w tym wojewody). Zatem wykładnia art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem zasady domniemania kompetencji gminy w zakresie nadawania nazw ulicom i zasady, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. Wskazano, że w dniu 13 grudnia 2017r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski wydał zarządzenie zastępcze i zmienił ulicę Wincentego Pstrowskiego na Żołnierzy 5 Wileńskiej Brygady Armii Krajowej, a podstawę prawną tego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Następnie dnia 22 grudnia 2017r. Wojewoda wydał kolejne zarządzenie zastępcze, dotyczące "dekomunizacji" ulicy Wincentego Pstrowskiego i jako podstawę prawną zarządzenia zastępczego wskazano ponownie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Zatem zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda "zdekomunizował" już uprzednio "zdekomunizowaną" zarządzeniem zastępczym ulicę Wincentego Pstrowskiego. W tym stanie faktycznym bez znaczenia jest fakt, iż Wojewoda Warmińsko - Mazurski dokonał tzw. "nowelizacji" zarządzenia zastępczego z dnia 13 grudnia 2017r. w okresie jego vacatio legis, bowiem zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze w chwili jego podpisania. Kolejne zarządzenie zastępcze wydane po tej dacie, dotyczące tej samej materii należy potraktować jako nowe zarządzenie, a ustawa o zakazie propagowania komunizmu nie daje wojewodzie uprawnienia do wydawania kilku zarządzeń zastępczych, merytorycznie dotyczących tej samej ulicy. Zatem z chwilą wydania zarządzenia zastępczego z dnia 13 grudnia 2017r. Wojewoda "skonsumował" nadane mu art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu uprawnienie, a wydanie zarządzenia zastępczego z dnia 22 grudnia 2017r. nastąpiło bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski, reprezentowany przez r.pr. E. C., wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że w przypadku niewykonania obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przez organy jednostek samorządu terytorialnego, wojewoda, po uzyskaniu opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął, termin o którym mowa w ust. 1 (art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu). Stosownie do postanowień art. 2 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu opinia, o której mowa w ust. 1, jest przedstawiana w terminie miesiąca, a w sprawie skomplikowanej - nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na stwierdzenie nieważności aktu. Podniesiono, że zarządzenie zastępcze jest specyficznym aktem nadzoru, wydawanym z powodu braku aktu organu gminy. Uprawnienie to jest ograniczone czasowo - przysługuje ono po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o zakazie propagowania komunizmu tj. od dnia 2 września 2017 roku, i trwa co do zasady 3 miesiące licząc od tej daty. Jednakże bieg 3 miesięcznego terminu ulega wstrzymaniu o czas oczekiwania na opinię Instytutu Pamięci Narodowej. Wskazano, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski pismem z dnia 23 października 2017r. wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w Olsztynie o opinię potwierdzającą niezgodność nazwy ulicy Wincentego Pstrowskiego z art. 1 ustawy, którą otrzymał dnia 27 listopada 2017r. Zatem uprawnienie do wydania zarządzenia zastępczego dla Wojewody wygasło dopiero w dniu 5 stycznia 2018r. Do tej daty Wojewoda posiadał kompetencje do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie zmiany nazwy ulicy Wincentego Pstrowskiego. Podano, że przyjęcie stanowiska skarżącego prowadziłaby do stwierdzenia niedopuszczalności wydawania przez uprawnione organy aktów zmieniających akty wcześniej wydane przez te organy w okresie posiadania kompetencji (delegacji) ich wydawania. W ten sposób każda zmiana uchwały podjętej w danej sprawie przez uprawnione organy byłaby działaniem bez podstawy prawnej. Wskazano, że zarządzenie zastępcze jako zastępujące akt organu stanowiącego gminy mogło być zmienione bowiem ustawa o zakazie propagowania komunizmu nie przewiduje utraty przez wojewodę kompetencji przed upływem 3 miesięcznego terminu do nadania nazw ulicom, a wręcz przeciwnie wydłuża go o czas oczekiwania na opinię Instytutu Pamięci Narodowej. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 5 kwietnia 2018r. pełnomocnik Wojewody dodatkowo zarzuciła, że skarga Gminy jest niedopuszczalna z uwagi na niewykazanie przesłanek, o których mowa w art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 1288) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Przede wszystkim należy wskazać, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze wojewody, który powołując się na art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, zmienił własne zarządzenie zastępcze wydane w tym samym trybie i ponownie zmienił nazwę ul. Wincentego Pstrowskiego na ul. 5 Wileńskiej Brygady AK, a nie jak w poprzednim zarządzeniu – ul. Żołnierzy 5 Wileńskiej Brygady Armii Krajowej. Przy czym z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia wynika, że podstawą do dokonania tej zmiany były dokładnie te same okoliczności oraz te same przepisy, na które powołano się w pierwotnym zarządzeniu Wojewody. Podano jedynie, że zmiany dokonano w związku z apelami mieszkańców miasta, którzy wskazywali, że nowa nazwa ulicy jest zbyt długa i będzie rodziła trudności w jej stosowaniu. Podnieść zatem należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260), a także wznoszenia pomników. Natomiast w dniu 2 września 2016r. weszła w życie ustawa o zakazie propagowania komunizmu, która w art. 1 ust. 1 stanowi, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować, a zgodnie z ust. 2 tego artykułu za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Jednocześnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wynika, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W przypadku zaś niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu). Nie ulega zatem wątpliwości, że przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a zwłaszcza art. 6 tej ustawy, stanowią wyjątek od zasady, że nadawanie nazw ulic należy do wyłącznej kompetencji gminy. W związku z tym przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie mogą być intepretowane rozszerzająco. Należy zatem podzielić stanowisko strony skarżącej, że z w momencie wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego z dnia 13 grudnia 2017r., którym zmieniono nazwę ulicy Wincentego Pstrowskiego na ulicę Żołnierzy 5 Wileńskiej Brygady Armii Krajowej (co było przedmiotem osobnej skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 92/18), organ nadzoru wyczerpał swoje uprawnienie do dokonania zmiany nazwy ulicy. W związku z tym nie mógł dokonać zmiany wcześniejszego zarządzenia zastępczego. Takiego uprawnienia z całą pewnością nie przewiduje ustawa o zakazie propagowania komunizmu. Art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, na który organ nadzoru powołał się w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia stanowi jedynie, że w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1., a wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis ten nie mógł być zatem zastosowany w sytuacji, gdy wcześniejszym zarządzeniem zastępczym organ nadzoru dokonał już zmiany nazwy ulicy w trybie powołanej ustawy. Przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie dają bowiem podstawy do tzw. dekomunizacji nazwy ulicy już wcześniej zdekomunizowanej. Sąd nie podziela przy tym stanowiska Wojewody, że mógł on dokonać zmiany swojego zarządzenia, gdyż zrobił to w terminie w którym nie wygasła jeszcze jego kompetencja w tym zakresie. Taka interpretacja musiałaby prowadzić do uznania, że w terminie określonym przez ustawodawcę wojewoda mógłby zmieniać swoje zarządzenie - a tym samym nazwę ulicy – wielokrotnie. Takiego uprawnienia wojewody nie sposób jednak wyprowadzić z przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Nie można także podzielić twierdzenia Wojewody, że jego kompetencję do zmiany własnego zarządzenia można wywieść z uprawnienia organów gminy do wydawania uchwał zmieniających wcześniejsze uchwały w zakresie posiadanych kompetencji. Należy bowiem podkreślić, że w świetle przepisów u.s.g. nie można utożsamiać kompetencji organu uchwałodawczego, jakim jest rada gminy, z kompetencjami organu nadzoru, jakim jest wojewoda. Okoliczność, że wojewoda uzyskał uprawnienie do zmiany nazwy ulicy w drodze zarządzenia zastępczego, w trybie art. 6 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, ma charakter wyjątkowy i nie oznacza, że tym samym organ nadzoru przejął wszystkie kompetencje organów samorządu gminy w zakresie nadawania nazw ulicom. Nie sposób także wyprowadzić podstawy do wydania zaskarżonego zarządzenia z innych przepisów prawa. Skoro zaś uprawnienie do dokonania zmiany zarządzenia zastępczego nie wynika ani z przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu, ani z przepisów u.s.g., czy też innych przepisów prawa, to nie można jej w żaden sposób domniemywać. W związku z powyższym uznać należy, że zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza prawo. Odnosząc się do podniesionej na rozprawie przez pełnomocnika Wojewody kwestii niedopuszczalności skargi Gminy z uwagi treść art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu, który wszedł w życie w dniu 7 stycznia 2018r., wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu przepis ten w niniejszej sprawie w ogóle nie będzie miał zastosowania. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z powołaną regulacją skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Jednakże w niniejszej sprawie przedmiotem skargi nie jest zarządzenie zastępcze wydane w trybie art. 3 ust. 1 lub art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Wprawdzie Wojewoda powołał się w podstawie prawnej swojego zarządzenia m.in. na przepis art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, ale – jak wskazano wyżej – przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia. W związku z tym Sąd przyjął, że zarządzenie zastępcze podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych, zawartych w rozdziale 10 u.s.g. Przy czym wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie w ogóle nie byłoby możliwości zastosowania przepisu art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Skoro przepis ten wymaga od gminy wykazania braku możliwości wykonania obowiązku wynikającego z art. 6 ust. ustawy o zakazie propagowania komunizmu, polegającego na dokonaniu - w tym przypadku - zmiany nazwy ulicy, to nie sposób ustalić, jakie przesłanki musiałaby wykazać gmina w niniejszej sprawie, w której przedmiotem skargi nie jest zarządzenie zastępcze dotyczące zmiany nazwy ulicy, lecz zarządzenie zmieniające wcześniejsze zarządzenie zastępcze o zmianie nazwy ulicy. Dodatkowo zaś należy wskazać, że wprawdzie przepis art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu wszedł w życie w dniu 7 stycznia 2018r. - na mocy ustawy z dnia 14 grudnia 2017r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2017r. poz. 2495) - ale zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej stosuje się go do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. W rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek sprawy już zakończonej, bowiem postępowanie dotyczące wydania zarządzenia zastępczego zostało już zakończone. Natomiast wniesiona w dniu 18 stycznia 2018r. skarga do sądu administracyjnego wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. Zatem regulacja art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zw. z 4 ustawy zmieniającej nie znajduje zastosowania. Wobec powyższego – na podstawie art. 148 p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).