II SA/Ol 951/05

Dnia 20 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia NSA Janina Kosowska Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego i świadczenia z zabezpieczenia społecznego - oddala skargę Wnioskiem z dnia 31 maja 2005 roku C. G. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. o przyznanie zabezpieczenia społecznego, gwarantowanego w art. 67 Konstytucji RP, w wysokości 1173,65 zł. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika, że przyczyną wystąpienia przez C. G. z wnioskiem o udzielenie pomocy było bezrobocie. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza, odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego na utrzymanie rodziny. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał na brak zainteresowania strony przyznaniem zasiłków z zakresu pomocy społecznej. Uwzględniając zaś sytuację materialną rodziny wnioskodawcy, podniósł, że z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, określonego w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zasiłek okresowy stronie nie przysługuje. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie C. G. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając organowi I instancji niewłaściwe ustalenie zakresu żądania, błędną ocenę sytuacji materialnej rodziny oraz naruszenie przepisów prawa, m.in. w związku z zaniechaniem przekazania wniosku do organu właściwego w sprawie. W celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, pismem z dnia 9 sierpnia 2005 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do C. G. z zapytaniem, czy poza żądaniem "zabezpieczenia społecznego", ubiega się o przyznanie świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie o pomocy społecznej, tj. zasiłku celowego lub okresowego. W odpowiedzi strona oświadczyła, że w tym konkretnym postępowaniu żąda rozstrzygnięcia jedynie kwestii zabezpieczenia społecznego, a nie świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]" roku, nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w zainicjowanym wnioskiem strony stosunku administracyjnoprawnym brak jest przedmiotu, co w świetle art. 105 § 1 kpa skutkuje umorzeniem prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania jako bezprzedmiotowego. Podał ponadto, że powołany przez stronę art. 67 Konstytucji RP nie może być samoistną podstawą prawną do przyznania jakichkolwiek świadczeń, wszelkie zaś prawa do zabezpieczenia społecznego muszą wynikać z odrębnych ustaw obowiązujących w czasie prowadzenia postępowania. Wyraźne oświadczenie strony, że nie wnosi o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej wykluczają natomiast działanie organów administracji publicznej w zakresie przyznania wnioskowanego "zabezpieczenia społecznego". W dniu 14 listopada 2005 roku (data nadania przesyłki pocztowej) C. G. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc naruszenie przez organ odwoławczy przepisów gwarantujących obywatelom prawo do zabezpieczenia społecznego oraz zaniechanie przekazania podania do organu właściwego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Organ wskazał ponadto, że zabezpieczenie społeczne, o którym traktuje art. 67 Konstytucji RP, nie znajduje się w zakresie działania organów pomocy społecznej ani innych organów administracji, jak również sądu powszechnego. Wobec tego brak było podstaw do prowadzenia postępowania w tej sprawie przez organ pierwszej instancji. Z tych samych powodów, skoro nie ma organu (sądu) właściwego do przyznania zabezpieczenia społecznego na podstawie art. 67 Konstytucji RP, nie było także przesłanek do przekazania sprawy według właściwości zgodnie z art. 65 § 1 kpa, jak również zwrotu podania w trybie art. 66 § 3 kpa. W piśmie z dnia 29 marca 2006 roku skarżący, odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, podtrzymał zarzuty dotyczące naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązujących przepisów prawa oraz przedłożył do Sądu szereg definicji prawniczych. Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 roku skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze, wskazując, że żądanie zabezpieczenia społecznego opiera na art. 67 Konstytucji RP i Europejskiej Karcie Społecznej. Pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł o oddalenie skargi podnosząc argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Kwestionowana przez C. G. legalność rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylającego decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, wydaną z upoważnienia Burmistrza i umarzającego postępowanie w sprawie przyznania zabezpieczenia społecznego, nie znajduje więc uzasadnienia. Stosownie do art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia między innymi w sytuacji, gdy strona żąda rozstrzygnięcia co do samego prawa (co do zasady), a przepis dopuszcza jedynie przyznanie konkretnie określonego uprawnienia (zob. wyrok NSA z 07.09.1982r., SA/Wr 363/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 82). Przedmiotem wniosku C. G. z dnia 31 maja 2005 roku było przyznanie zabezpieczenia społecznego. Wnioskodawca wskazał, że źródłem jego żądania jest przede wszystkim art. 67 Konstytucji RP, który gwarantuje obywatelowi prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego, a także w sytuacji pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania - zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. C. G. nie określił jednak w przedmiotowym wniosku, czy ubiega się o jedną z form pomocy udzielanej na podstawie ustawy o pomocy społecznej lub inne świadczenie z zakresu ubezpieczeń społecznych, zasiłek dla bezrobotnych, czy też dodatek mieszkaniowy. Wskazany przez stronę art. 67 Konstytucji RP nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Z przepisu tego nie wynikają konkretne prawa podmiotowe zainteresowanych, stanowi on bowiem przede wszystkim wzorzec konstytucyjny określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany głównie do organów prawodawczych - zgodnie z art. 67 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP, określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego następuje w drodze ustawy. Przepis art. 67 Konstytucji RP jest więc źródłem gwarancji, a nie praw obywatela do zabezpieczenia społecznego, które konkretyzują się dopiero w ustawach zwykłych. Podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do ratyfikowanych umów międzynarodowych, w tym m.in. Europejskiej Karty Społecznej (por. wyrok SN z 14.03.2002r., III RN 141/01, OSNP 2002, Nr 24, poz. 584). Uwzględniając treść art. 67 Konstytucji RP podnieść należy, że realizacja zabezpieczenia społecznego, mimo błędnego poglądu organu odwoławczego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, realizowana jest także przez świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Pojęcie zabezpieczenia społecznego obejmuje bowiem całokształt świadczeń, jakie – ze środków publicznych – są przyznawane obywatelowi, będącemu w potrzebie. Składa się na nie system urządzeń służących zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb obywateli, którzy utracili lub doznali ograniczenia zdolności do pracy, albo zostali obciążeni nadmiernymi kosztami utrzymania rodziny. W tym kontekście prawo do zabezpieczenia społecznego zależy jednak od wyboru konkretnej formy pomocy oraz spełnienia warunków określonych w ustawie (zob. wyrok TK z 07.09.2004r., SK 30/03, OTK 2004, Nr 8, poz. 82). Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyrok TK z 06.02.2002r., SK 11/01, OTK 2002, Nr 1, poz. 2; wyrok TK z 13.12.2004r., K 20/04, OTK 2004, Nr 11, poz. 115), które w niniejszej sprawie w pełni podziela skład orzekający, art. 67 Konstytucji RP nie rodzi roszczeń po stronie potencjalnych uprawnionych, a tym bardziej roszczeń o świadczenie określonej wysokości. Ze wskazanego przepisu nie da się bowiem wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia. Wprawdzie przepisy ustaw regulujące szczegółowo te kwestie znajdują swą podstawę w normie konstytucyjnej, jednak to one, a nie art. 67 Konstytucji RP stanowią podstawę ewentualnych roszczeń osób ubiegających się o przewidzianą w ustawie formę zabezpieczenia społecznego. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty przyjąć należy, że warunkiem realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego, określonego w art. 67 Konstytucji RP, jest wybór przez stronę jednej lub kilku form pomocy uregulowanych w ustawach zwykłych, w tym także ustawie o pomocy społecznej oraz spełnienie przez wnioskodawcę określonych w tych aktach warunków jej przyznania. Zaniechanie przez stronę wskazania rodzaju pomocy - mającej podstawę w ustawach zwykłych - czyni postępowanie w zakresie przyznania zabezpieczenia społecznego bezprzedmiotowym. W niniejszej sprawie brak przedmiotu występował już w postępowaniu przed organem I instancji, który błędnie zakwalifikował wniosek strony o przyznanie zabezpieczenia społecznego, jako żądanie w zakresie zasiłku okresowego na utrzymanie rodziny. Wobec zaistniałej rozbieżności, słusznie organ odwoławczy - korzystając z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie - wezwał C. G. do sprecyzowania zakresu żądania. Po uzyskaniu zaś oświadczenia strony, że przedmiotem wniosku jest wyłącznie przyznanie zabezpieczenia społecznego, poprawnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe. W świetle art. 105 kpa, brak możliwości konkretyzacji żądania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa obliguje organ administracji publicznej do umorzenia postępowania. W tym zakresie za niezasadny należy uznać także zarzut skarżącego dotyczący zaniechania przez organy administracji publicznej obowiązku przekazania sprawy według właściwości, zgodnie z art. 65 kpa. Powołany przepis art. 65 kpa może znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadku zwrócenia się do organu administracji publicznej, który jest w sprawie niewłaściwy, lecz istnieje inny organ administracji publicznej właściwy do załatwienia tej sprawy. Ponieważ przyznanie prawa do zabezpieczenia społecznego, wobec niesprecyzowania jego zakresu przez C. G., nie może być zrealizowane ani przez organy administracji publicznej ani przez sądy, wyłączone było zastosowanie w sprawie zarówno art. 65 kpa, jak i art. 66 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zaskarżona decyzja, mimo dostrzeżonych uchybień w jej uzasadnieniu jest zgodna z prawem, co w świetle art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje oddaleniem skargi.