II SA/Ol 951/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr "[...]" Prezydenta Miasta; 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. Z. kwotę 740,- zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]", Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku R. Z., odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę pensjonatu apartamentowego przy ul. "[...]" w "[...]", obręb "[...]" działki nr "[...]", "[...]" i "[...]", z pomostem na łodzie na jeziorze "[...]". W uzasadnieniu podniósł, iż na terenie objętym wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę obowiązuje uchwalony w dniu 28 lutego 2001 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora "[...]" w "[...]", rejon "[...]" (Uchwała Rady Miasta "[...]"). Zgodnie z ustaleniami tego planu obszar działki "[...]" to teren o przeznaczeniu: "PL - Park leśny. Tereny o charakterze ochronnym przystosowane do intensywnego rekreacyjnego wykorzystania poprzez zagospodarowanie polan wypoczynkowych i sieci ciągów spacerowych: wyłącznie ustępami, pojemnikami na odpadki, ławkami, zadaszeniami, tablicami informacyjnymi, punktami widokowymi. (...). Zagospodarowanie poszczególnych części parku wymaga opracowania projektu zagospodarowania terenu.", a działki "[...]" i "[...]" to teren o przeznaczeniu: "TZ 22 - Usługi rekreacyjno-sportowe związane z obsługą plaży i jeziora. Funkcje towarzyszące: gastronomia, pensjonat, odnowa biologiczna. Zabudowa nie może przekroczyć wysokości dwóch kondygnacji + dach. Usytuowanie zabudowy winno zapewnić przejście piesze - szerokość min. 6,0 m wzdłuż linii brzegowej jeziora. (...)." Organ I instancji zauważył, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, po wstępnym zapoznaniu się z wnioskiem inwestora oraz przedłożoną dokumentacją, postanowieniem z dnia "[...]", nałożono na inwestora m.in. obowiązek uzupełnienia danych użytkowych o projektowanym obiekcie, a także wezwano go do uporządkowania dokumentacji i ograniczenia wniosku do zakresu mieszczącego się w kompetencjach organu. W dniu 10 sierpnia 2006 r. inwestor złożył pismo, w którym odmówił uzupełnienia dokumentacji o wymagane dane oraz wyłączenia z dokumentacji części pozostającej poza kompetencjami organu. W ocenie organu, wyjaśnienie, że część opracowania dotycząca pomostu została załączona informacyjnie nie wypełnia nałożonego na inwestora obowiązku, gdyż w tej sytuacji korekty wymaga nadal treść wniosku, tytuły opracowań oraz co najmniej przeniesienie opracowania projektu pomostu z części zatwierdzanej do części "dokumenty i uzgodnienia". Prezydent Miasta podniósł, iż wezwanie inwestora do uzupełnienia danych dotyczących projektowanego obiektu o określenie kategorii projektowanego pensjonatu miało na celu doprowadzenie projektu do stanu pozwalającego na ocenę zgodności projektowanych rozwiązań z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Z treści ustaleń planu wynika bowiem, że funkcję podstawową dla terenu TZ 22 stanowią usługi rekreacyjno-sportowe związane z obsługą plaży i jeziora, a pensjonat to wyłącznie funkcja towarzysząca. Plan nie stanowi wprawdzie jaka część terenu musi być przeznaczona pod funkcję podstawową by dopuszczalne było realizowanie funkcji towarzyszącej, niemniej jednak w niniejszej sprawie projekt w ogóle nie pokazuje sposobu realizacji funkcji podstawowej. Z nałożenia rysunku planu na projekt zagospodarowania terenu wynika, że cały teren TZ 22 przeznaczony został pod funkcję towarzyszącą, natomiast plaże i grill terenowy, a także dojście do pomostu na łodzie (przystań), o których mowa w opisie do projektu zagospodarowania terenu, zaprojektowane zostały na działce "[...]" o przeznaczeniu PL. Organ wskazał, iż domniemywać można, że w zamyśle inwestora realizację programu podstawowego gwarantować ma garaż, w którym oprócz samochodów "parkować" będą łodzie. Zauważył jednak, że w opisie do projektu nie zamieszczono żadnego opisu sposobu realizacji funkcji wypożyczania łodzi, z projektu nie wynika również, czy w obiekcie w ogóle znajdzie miejsce wypożyczalnia łodzi. Zastrzeżenie organu budzi ponadto zaproponowany program funkcjonalny pensjonatu. Organ I instancji wskazał, iż w projekcie obiekt określono jako "pensjonat apartamentowy". Zaprojektowano w nim 9 "apartamentów" 3 pokojowych z kuchniami i łazienkami o powierzchni po ok. 90 m2 w 4 "apartamentach" usytuowanych na parterze i po ok. 140 m2 w 5 "apartamentach" dwupoziomowych (zajmujących piętro i poddasze). Parter segmentu "[...]" przeznaczono na recepcję pensjonatu i realizację programu odnowy biologicznej, w ramach którego zaprojektowane jedno łóżko solarium i jedną kabinę sauny o najmniejszej możliwej powierzchni. W projekcie nie podano danych funkcjonalno-użytkowych obiektu dotyczących maksymalnej ilości gości pensjonatu, ilości osób zatrudnionych, rodzaju i sposobu świadczonych usług. Organ I instancji zwrócił również uwagę na sposób rozwiązania części recepcyjno-usługowej obiektu, który w jego ocenie sugeruje zamiar zmiany przeznaczenia tworzących tą część pomieszczeń na kolejny odrębny "apartament". Organ I instancji wskazał, iż oceniając zgodność przedłożonego rozwiązania projektowego z planem, obowiązany jest do stwierdzenia, czy zaprojektowany obiekt może być uznany za pensjonat. Jedynymi aktami prawnymi definiującymi pojęcie pensjonatu i określającymi zakres świadczonych w nim usług są ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie. Organ wskazał, iż przepis art. 36 pkt 3 powołanej ustawy definiuje pensjonat jako obiekt posiadający co najmniej 7 pokoi, świadczący dla swoich klientów całodzienne wyżywienie, a w załączniku nr 2 do rozporządzenia zawarte są minimalne wymagania co do zakresu świadczonych usług, w tym gastronomicznych dla pensjonatów. Rozporządzenie wyszczególnia 5 kategorii pensjonatów. W związku z tym, że inwestor odmówił określenia projektowanej kategorii pensjonatu, organ sprawdził, czy w obiekcie przewidziano pomieszczenie gwarantujące realizację usług wymaganych dla pensjonatu kategorii najniższej i stwierdził, że w przedłożonym projekcie nie zarezerwowano powierzchni dla żadnej z tych funkcji i usług, co pozwala na stwierdzenie, że projektowany obiekt nie jest pensjonatem. Reasumując, organ I instancji stwierdził, że przedłożony projekt jest sprzeczny z obowiązującym w miejscu planowanej inwestycji planem, gdyż w żadnym stopniu nie realizuje funkcji podstawowej planu, a ponadto obiekt nazwany w projekcie "pensjonatem" nie daje możliwości realizacji minimalnego zakresu usług wymaganych dla pensjonatów i zaprojektowany jest jako dom mieszkalny wielorodzinny. W odwołaniu z dnia 11 września 2006 r. R. Z. zarzucił organowi I instancji: rażące naruszenie prawa polegające na bezpodstawnym oparciu rozstrzygnięcia decyzji o nie znajdujące zastosowania w niniejszej sprawie przepisy ustawy o usługach turystycznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie; przekroczenie kompetencji poprzez nałożenie na wnioskodawcę obowiązków, które nie są oparte na jakichkolwiek podstawach prawnych; błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że zamierzony projekt budowlany nie realizuje założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 kpa) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda, decyzją z dnia "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, po uprzednim zaakcentowaniu faktu wycofania przez inwestora wniosku w sprawie pozwolenia na budowę pomostu, organ odwoławczy wskazał, iż teren działek nr "[...]" i "[...]", na którym ma być realizowana inwestycja, w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony został na usługi rekreacyjne-sportowe związane z obsługą plaży i jeziora. Funkcjami towarzyszącymi mogą być zgodnie z ustaleniami gastronomia, pensjonat, odnowa biologiczna. Zauważył, iż w niniejszej sprawie funkcją wiodącą i jedyną na tym terenie jest pensjonat, co świadczy o niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem. Dodał jednocześnie, iż zagospodarowanie terenu działki nr "[...]", oznaczonego w planie symbolem PL, nie może być uznane za spełnienie funkcji określonej dla terenu działek przyległych o nr "[...]" i "[...]", nawet przy uwzględnieniu, że inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane działkami nr "[...]", "[...]" i "[...]" łącznie. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż sytuacja byłaby odmienna, gdyby działki przeznaczone pod budowę pensjonatu miały określone w planie przeznaczenie: budownictwo pensjonatowe, funkcja towarzysząca: obsługa plaży. Na marginesie, organ odwoławczy powołał się również na zbyt bliskie usytuowanie budynku pensjonatowego od linii brzegowej jeziora. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy uznał za słuszny zarzut odwołującego się, dotyczący braku podstaw do posiłkowa się przez Prezydenta Miasta, wskazanymi w odwołaniu aktami prawnymi dotyczącymi obiektów turystycznych. Podniósł jednak, iż ten element uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia dla podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Konsekwentnie uznał, iż wydane przez organ I instancji postanowienie nie zawiera istotnego obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z planem. W skardze z dnia 5 listopada 2006 r. R. Z. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody z dnia "[...]" i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 6, 7, 8 i 11 kpa. W ocenie skarżącego, decyzja Wojewody jest ogólnikowa i lakoniczna, a także niepełna, gdyż organ nie zajął stanowiska wobec wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu i tym samym nie wyjaśnił dostatecznie dlaczego uznaje, że projekt jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zwrócił również uwagę na błąd w ustaleniach dotyczących przeznaczenia działki nr "[...]". Wskazał, iż organ odwoławczy opisuje wskazaną działkę jako teren oznaczony symbolem PL, podczas gdy obszar ten zgodnie z planem jest zakwalifikowany jako TZ 22. Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał, iż organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się również szeregu uchybień prawa materialnego, a w szczególności art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego dowolną i rozszerzającą interpretację, co skutkowało obciążeniem skarżącego wymogami, które nie wynikają z niniejszego przepisu oraz art. 35 ust. 4 tej ustawy poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy skarżący spełnił wymogi, określone właściwymi przepisami prawa i uzupełnił wniosek zgodnie z postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia "[...]". Skarżący wskazał, iż w piśmie z dnia 10 sierpnia 2006 r. określił, iż będzie ubiegał się o zakwalifikowanie projektowanego obiektu do kategorii (*) - jednogwiazdkowej - pensjonatu. W ocenie skarżącego na etapie starania się o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, ustawa o usługach turystycznych i wydane na jej podstawie rozporządzenie, nie może być jednak podstawą do nakładania na niego jakichkolwiek wymagań techniczno-budowlanych. Wskazał, iż zawarte w postanowieniu z dnia "[...]" stwierdzenie, wskazuje natomiast wprost na to, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na niniejszych przepisach. W tej zaś sytuacji stwierdzenie organu odwoławczego, jakoby okoliczność ta nie miała znaczenia merytorycznego dla rozstrzygnięcia sprawy, nie jest zgodne z prawdą. Skarżący zauważył dodatkowo, iż dowolne jest również ustalenie organu odwoławczego, zgodnie z którym z przedłożonego przez niego projektu inwestycji wynika, iż pensjonat, zlokalizowany na terenie TZ 22, ma pełnić funkcję wiodącą. W projekcie znajdują się bowiem także plaże i grill terenowy, jak również pomost na łodzie. W świetle powyższego, skarżący wskazał, iż funkcja podstawowa zostanie spełniona dzięki realizacji funkcji towarzyszącej, tj. dzięki budowie pensjonatu. W momencie, gdy zostanie wybudowany pensjonat z plażą, pomostem, grillem i łodziami świadczone będą bowiem usługi rekreacyjno-sportowe związane z obsługą plaży i jeziora, albowiem wtedy przyjeżdżać będą np. turyści, którzy będą mogli uprawiać sporty wodne i wypoczywać. Obecnie nie sposób natomiast na projekcie technicznym, wykazać realizacji funkcji podstawowej. W ocenie skarżącego, również żądanie organu podania danych funkcjonalno-użytkowych obiektu, dotyczących maksymalnej ilości gości pensjonatu, ilości osób zatrudnionych, rodzaju i sposobu świadczonych usług nie znajduje jakiejkolwiek podstawy na obecnym etapie inwestycji. Są to bowiem kwestie, związane z późniejszym prowadzeniem działalności gospodarczej, która może przybrać wiele postaci, a które to kwestie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wydania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Zauważył również, iż obszerne uzupełnienie stanowiska organu odwoławczego dotyczącego niezgodności z planem usytuowania pensjonatu apartamentowego w odległości 10 m od brzegów jeziora "[...]" w "[...]" zawiera uzasadnienie decyzji Wojewody z dnia "[...]" o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia "[...]". W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2006 r., R. Z. zauważył, iż Wojewoda w swojej odpowiedzi na skargę w żaden sposób nie ustosunkował się do większości przedstawionych przez niego argumentów i zarzutów. Wobec użytego przez organ odwoławczy odesłania do decyzji z dnia "[...]" skarżący oświadczył, iż nie będzie wnosił od tej decyzji odwołania, jednakże w obszernym uzasadnieniu przedmiotowego pisma uznał za niezbędne zakwestionowanie jej prawidłowości. W dniu 29 grudnia 2006 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, pełnomocnik skarżącego wskazał, iż nad jeziorem "[...]" mieści się tylko jedna restauracja, a w pobliżu znajduje się duży hotel, z którym trudno konkurować, dlatego też skarżący zamierza wybudować obiekt apartamentowy, który sprawdza się nad innymi jeziorami. Podkreślił, iż całość zabudowy przewidziana jest na działce TZ 22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził, iż wydane zostały one z naruszeniem przepisów postępowania, które skutkowało konicznością uchylenia zarówno decyzji Wojewody, jaki i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta. Niezależnie od zarzutów skargi, na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Zasada ta rodzi po stronie organu administracji publicznej obowiązek oceny, jaki jest w prowadzonym postępowaniu administracyjnym krąg podmiotów, którym służy przymiot strony oraz zapewnienia im udziału w całym postępowaniu, w szczególności poprzez zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania, informowaniu ich o przeprowadzanych dowodach, zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także doręczenie wydanych w toku postępowania administracyjnego aktów. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę, krąg podmiotów, uprawnionych do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony określa przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118). Zgodnie też z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W świetle przytoczonego przepisu, stwierdzić należy, iż w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę interesem prawnym legitymuje się nie tylko inwestor, którego wniosek wszczyna postępowanie w tej sprawie, lecz również i inne podmioty, w szczególności zaś właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania tego obiektu. Bez wątpienia nieruchomością taką jest nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja budowlana. W świetle powyższego, nie powinno budzić wątpliwości, że stroną przedmiotowego postępowania jest w każdym przypadku właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca tej nieruchomości. Ich interes prawny wynika bowiem z prawa własności (użytkowania wieczystego) i prawa do jego ochrony. Jeżeli zatem podmiotem tym nie jest inwestor, organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien zawiadomić go o wszczęciu postępowania w tej sprawie i umożliwić czynny udział na każdym etapie tego postępowania. W rozpoznawanej sprawie, z akt administracyjnych wynika, iż organy budowlane, jako organy administracji publicznej nie dokonały wnikliwej oceny kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek skarżącego. Zauważyć należy, iż ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia skarżącego o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika m.in, że nieruchomość gruntowa, na której ma być realizowana inwestycja, stanowi współwłasność skarżącego. Powyższe oznacza natomiast, iż współwłaścicielom tej nieruchomości przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu na równych co inwestorowi prawach. Z akt administracyjnych nie wynika, aby byli oni zawiadomieni o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, podejmowanych w jego toku czynnościach procesowych oraz wydawanych decyzjach. Z akt tych wynika natomiast, iż w toczącym się postępowaniu brał udział w charakterze strony jedynie inwestor. Zauważyć natomiast należy, że nieuzasadnione pominięcie strony w postępowaniu, stanowiące naruszenie przepisu art. 28 oraz art. 10 § 1 kpa, obligującego organ do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów, stanowi podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Brak ustalenia kręgu podmiotów, uprawnionych do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, stanowi ponadto naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że oświadczenia oraz dowody, które mogły być składane przez te podmioty w toku prowadzonego postępowania, mogły mieć istotne znaczenie dla podejmowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Powyższe naruszenie prawa uzasadnia uchylenie zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu I instancji. W świetle powyższego, wskazać należy, iż w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, Prezydent Miasta powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny, jaki jest w prowadzonym postępowaniu administracyjnym krąg podmiotów, którym na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane służy przymiot strony. Poza bowiem właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości gruntowej, na której ma być realizowana planowana inwestycja, stronami tego postępowania będą również właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiednich, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Na marginesie, zauważyć również należy, że adresatem decyzji "[...]", na którą skarżący powołuje się w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest Pracownia "[...]", a nie inwestor. W związku z powyższym, decyzja ta nie dotyczy inwestora, gdyż wydana została na wniosek i na rzecz innego podmiotu. Nie wynika z jej treści bowiem aby Pracownia "[...]" występowała z pełnomocnictwa R. Z. Niezależnie od powyższego, zwrócić należy uwagę również na inne naruszenia prawa procesowego, których organy administracji publicznej dopuściły się w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wniosek inwestora z dnia 14 lipca 2006 r. dotyczył, zgodnie z jego treścią, pozwolenia na budowę pensjonatu apartamentowego, pomostu na łodzie, przebudowy sieci wodociągowej wody surowej, sieci wodociągowej z przyłączem, przyłącza kanalizacji sanitarnej z przepompownią ścieków i siecią kanalizacji sanitarnej tłoczonej oraz sieci kanalizacji deszczowej. W odpowiedzi na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia "[...]", w którym to organ I instancji wskazuje na brak swojej właściwości w sprawie pozwolenia na budowę pomostu, skarżący złożył pismo z dnia 10 sierpnia 2006 r., wnosząc w nim m.in. o wyłączenie z pozwolenia na budowę pomostu na łodzie. Pomimo zmiany zakresu pierwotnego wniosku, inwestor nie dokonał jednak w tym zakresie właściwej korekty załączonej do wniosku z dnia 14 lipca 2006 r. dokumentacji, w szczególności zaś podlegającego zatwierdzeniu w toku tego postępowania projektu budowlanego, obejmującego swoim zakresem pensjonat apartamentowy z pomostem na łodzie. Braki w tym zakresie stanowiły jedną z okoliczności uzasadniających odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, na co zasadnie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji. Wskazać jednak należy, że w sytuacji gdy organ I instancji uznał się za niewłaściwy do przyjęcia wniosku o pozwolenie na budowę pomostu na łodzie i wydania decyzji w tym zakresie, za wadliwe uznać należy objęcie przedmiotowego pomostu zakresem podjętego przez ten organ w dniu "[...]" rozstrzygnięcia, które zostało tak sformułowane, że odnosi się do całości wnioskowanego zamierzenia mimo, iż w części dotyczącej pomostu ten organ nie był właściwy. Zauważyć należy, iż organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości (art. 19 kpa). W konsekwencji, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, powinien uczynić przedmiotem rozpoznania jedynie sprawy należące do jego właściwości (art. 66 § 1 kpa). Decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości dotknięta jest bowiem wadą kwalifikowaną, stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Ze wskazanych wyżej przyczyn, pozostawienie decyzji organu I instancji w obrocie prawnym byłoby niedopuszczalne. Wskazać jednocześnie należy, iż za usunięcie wskazanej wady nie może być uznane nadmienienie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu własnej decyzji, że wniosek o pozwolenie na budowę pomostu został przez inwestora wycofany, gdy projekt budowlany dotyczący budowy pensjonatu apartamentowego przedłożony do zatwierdzenia obejmuje również inwestycję związana z budową pomostu. Zauważyć należy, iż projekt budowlany, przedłożony przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane). Powyższe oznacza natomiast, że przedmiot projektu budowlanego powinien odpowiadać przedmiotowi złożonego wniosku i inwestycji, której projekt organ budowlany ma zatwierdzić. W konsekwencji, zmiana zakresu tego wniosku pociąga za sobą konieczność dostosowania projektu budowlanego, podlegającego zatwierdzeniu w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, do nowego zakresu wniosku. Nawiązując do decyzji podjętej w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy, wskazać również należy, iż wyjaśnienie motywów podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia w sprawie powinno w każdym przypadku znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętej w tej sprawie decyzji. Za pozbawione skuteczności uznać należy tym samym podejmowane w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy próby uzupełniania uzasadnienia podjętej decyzji, polegające na odwoływaniu się w odpowiedzi na skargę do argumentów świadczących o jej zasadności, a zawartych w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia "[...]". W piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, organ orzekający powinien bowiem odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocen. Z uwagi jednak na to, że okoliczności dotyczące naruszenia przez planowaną inwestycję strefy ochronnej jeziora, jak również braku zapewnienia miejsc parkingowych dla użytkowników terenów przyległych, nie były dotychczas przedmiotem, na którym koncentrował swoją uwagę organ I instancji, powinien on w toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawie objąć zakresem uzupełniającego postępowania wyjaśniającego także te kwestie, uwzględniając przy tym argumenty skarżącego, kwestionującego stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie. Organ I instancji powinien również ustalić w sposób jednoznaczny lokalizację planowanej inwestycji – pensjonatu "apartamentowego", gdyż zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych wydrukiem z rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora "[...]" w "[...]", na który naniesiony został obrys tego pensjonatu, przedmiotowy pensjonat zlokalizowany jest nie tylko na terenie o przeznaczeniu TZ 22, lecz również na terenie o przeznaczeniu PL, na którym bezspornie nie przewidziano możliwości zlokalizowania pensjonatu. Precyzyjne określenie lokalizacji planowanej inwestycji ma istotne znaczenie przy ustaleniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne znaczenie ma również ustalenie, czy projektowany obiekt będzie mógł spełniać funkcje obiektu, którego lokalizacja na terenie, na którym ma być realizowany, jest dopuszczalna. Wskazać w tym miejscu należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stoi na stanowisku, iż samo nazwanie przez inwestora projektowanego obiektu pensjonatem apartamentowym, nie czyni z tego obiektu pensjonatu, jeśli nie spełnia on wymogów, warunkujących pełnienie przez ten obiekt funkcji przewidzianych dla pensjonatu. Zauważyć należy, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora "[...]" w "[...]", teren oznaczony symbolem TZ 22 przeznaczony został pod usługi rekreacyjno-sportowe związane z obsługą plaży i jeziora. Funkcje towarzyszące, a zatem drugoplanowe na tym terenie to gastronomia, pensjonat, odnowa biologiczna. Z literalnego brzmienia tego zapisu wynika zatem jednoznacznie, że na terenie TZ 22 obejmującym działki nr "[...]" i "[...]" przewidziane zostały jako funkcje towarzyszące pensjonaty, a nie generalnie usługi turystyczne, których to zasadności realizacji skarżący w treści skargi poświęca tak wiele miejsca. W konsekwencji, podzielić należy w tym zakresie stanowisko organu I instancji, że dla sprawdzenia zgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne było ustalenie, czy projektowany obiekt nazwany pensjonatem "apartamentowym" ma być tą inwestycją, której realizację dopuszcza jako uzupełniającą plan zagospodarowania. Skoro natomiast, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest własnej definicji pojęcia pensjonat, to za właściwe przyjąć należy posiłkowanie się dla ustalenia znaczenia tego pojęcia przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U z 2004 r., Nr 223, poz. 2268 ze zm.) Na etapie pozwolenia na budowę, inwestor powinien już bowiem jednoznacznie określić, czy przedmiotem inwestycji jest pensjonat, czy też inny obiekt budowlany, gdyż od tego zależy , czy może uzyskać pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Inne są bowiem wymagania określone prawem, a w tym warunkami techniczno budowlanymi w stosunku do budynków mieszkalnych jednorodzinnych inne dla budynków wielorodzinnych oraz inne dla obiektów hotelowych czy też gospodarczych. Zatem podnoszone przez skarżącego argumenty, że na etapie występowania o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego rodzaj inwestycji i podstawowe jej funkcje nie muszą być wyraźnie określone lecz winny wynikać z zasad logiki, są całkowicie nieuprawnione. Natomiast zauważyć należy, iż w toku postępowania administracyjnego, to na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (77 § 1 kpa). Na nich też spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy w celu uzyskania takiego obrazu stanu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością. Powyższe oznacza, że obowiązkiem organu jest ustalenie, czy projektowany obiekt nazwany pensjonatem, ma stanowić inwestycję spełniającą taką funkcję, a nie stanowić określenia fikcyjnego dla zamierzenia inwestycyjnego. Obowiązek ten w żadnym stopniu nie narusza uprawnienia marszałka województwa, do właściwości którego należy zaszeregowanie obiektów hotelarskich do poszczególnych rodzajów i nadawanie tym obiektom kategorii. W toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, organ I instancji obowiązany jest uwzględnić wskazówki Sądu co do przebiegu postępowania wyjaśniającego. Organ ten winien też odnieść się do zarzutów podnoszonych zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, a dotyczących realizacji przez skarżącego funkcji podstawowej na terenie objętym inwestycją. Stwierdzone naruszenia prawa procesowego, czynią bowiem przedwczesnym wypowiadanie się przez Sąd w tym zakresie na obecnym etapie sprawy. Argumenty skarżącego przemawiające za zgodnością planowanej przez niego inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego będą przedmiotem rozważań organu I instancji w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jaki i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Zgodnie z art. 152 powołanej ustawy, Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.