II SA/Ol 953/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków – odmowy wznowienia postępowania - oddala skargę. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pismem z dnia 1 kwietnia 2005r. powiadomił o dokonaniu z urzędu zmian w ewidencji gruntów dla działki o nr "[...]" w obrębie A, gm. A w zakresie użytku gruntowego B/RIIIb i Ps III na użytek Ba . W dniu 9 listopada 2005r. pełnomocnik B. K. złożył wniosek o zmianę wpisu w ewidencji gruntów i budynków dla działek o nr "[...]", "[...]" i "[...]", obręb A, gmina A z użytku o symbolu Ba (treny przemysłowe) na B-RIIIb i PS III (tereny rolne zabudowane) stosownie do uprzedniego wpisu widniejącego w ewidencji gruntów i budynków. Podniesiono, iż zmiany w ewidencji dokonano z urzędu z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów. W odpowiedzi, działający z upoważnienia Starosty Dyrektor Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pismem z 14 grudnia 2005r. poinformował, że zmiana w ewidencji gruntów i budynków może być dokonana na wniosek właściciela nieruchomości – A Spółki z o.o.. Wyjaśniono, że postępowanie w sprawie zmiany użytku na ww. działce zakończono 31 marca 2005r. Dnia 3 stycznia 2006r. pełnomocnik B. K. ponowił żądanie dotyczące wydania decyzji w sprawie złożonego wniosku w przedmiocie zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków, gdyż przedstawione stanowisko nie rozstrzyga istoty sprawy i nie spełnia wymogów z art. 107 Kpa. Kolejnym pismem z 13 lutego 2006r. organ poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie poprawności zmiany użytków na działce nr "[...]" w obrębie A, gm. A. Decyzją "[...]", działający z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami, utrzymał w mocy dotychczasowy zapis użytku w operacie ewidencji gruntów i budynków jako Ba na działkach oznaczonych numerami "[...]", "[...]", "[...]" położonych w obrębie A, gm. A, będących własnością A Sp. z o.o. Podano, iż po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz dokonaniu wizji terenowej na gruncie stwierdzono, że ww. działki powstałe z podziału działki nr "[...]" nie są wykorzystywane na cele rolne, a budynki usytuowane na tych działkach nie służą produkcji rolniczej. O podjętej decyzji zawiadomiono pełnomocnika B. K. pismem z 17 marca 2006r. Pełnomocnik B. K. w dniu 30 marca 2006r. poinformował Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, że jego mocodawca nadal oczekuje na rozpoznanie wniosku z 9 listopada 2005r. i wydanie decyzji w tym zakresie. Pismo informacyjne jak i zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu nie spełniają wymogów formalnych decyzji w rozumieniu przepisów Kpa. Mając powyższe na uwadze wezwał organ do niezwłocznego rozpoznania wniosku B. K. i zmianę wpisu w ewidencji gruntów i budynków dla działek o nr "[...]", "[...]", "[...]". W odpowiedzi Starostwo Powiatowe poinformowało pełnomocnika strony, iż otrzymał już informacje na temat działań i czynności urzędowych podjętych po otrzymaniu wniosku A Sp. z o.o., a postępowanie w tej sprawie zostało zakończone w dniu 16 marca 2006r. Dnia 21 lipca 2006r. B. K. wniósł zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa na niezałatwienie jego sprawy w terminie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu zażalenia strony, wyznaczył Staroście dodatkowy termin rozpatrzenia wniosku z 9 listopada 2005r. w sprawie zmiany oznaczenia użytków gruntowych dla działek ewidencyjnych nr "[...]", "[...]", "[...]" w obrębie A, gm. A, ustalając ten termin do 28 sierpnia 2006 r. Decyzją "[...]" Nr "[...]", Starosta odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany wpisu użytków gruntowych z oznaczenia B-RIIIb i PS III na Ba dla działek o nr "[...]", "[...]", "[...]" w obrębie A, gm. A, z uwagi na to, że wnioskodawca nie jest stroną w tym postępowaniu. Odwołanie od decyzji złożył B. K. Zarzucił w min, iż wnosił o dokonanie zmiany użytków na przedmiotowych działkach, a nie o wznowienie postępowania administracyjnego w tej sprawie. W związku z tym brak jest podstaw do wydania ww. decyzji oraz wskazał na jej bezprzedmiotowość, co powoduje, iż wniosek z 9 listopada 2005r. nadal nie został rozpoznany w sposób prawidłowy. Wydanej decyzji zarzucił także brak pouczenia o przysługujących mu środkach zaskarżenia, brak uzasadnienia prawnego i błędne ustalenia faktyczne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 7b ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne, uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie. W motywach uzasadnienia organ wskazał, iż w dniu 9 listopada 2005r. nie istniała żadna decyzja administracyjna w sprawie zmiany użytków rolnych na działkach, o których mowa w aktach sprawy, dlatego też nie można było wydać decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, gdyż postępowanie takie może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznej. Wobec tego decyzja odmawiająca wznowienia postępowania jest wadliwa i powinna być uchylona. Nadto organ wskazał, iż prawidłowo organ I instancji dokonał oceny, iż B. K. nie posiada interesu prawnego w przedmiocie żądania zmiany oznaczenia użytków gruntowych w ewidencji gruntów, gdyż nie wskazał żadnego przepisu prawa, z którego wynikałoby jego prawo żądania określonego zachowania się organu administracji w przedmiocie dokonania zmiany w ewidencji gruntów. Oprócz tego wyjaśniono, iż wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywny strony mającej legitymację procesową strony w rozumieniu art. 28 Kpa, zaś brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego powoduje jego bezprzedmiotowość, co skutkuje jego umorzeniem. Od tej decyzji w części umarzającej postępowanie B. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 61 § 1 Kpa oraz naruszenie postanowień art. 15 Kpa, jak również niewłaściwą interpretację art. 28 Kpa. Skarżący zarzucił także dokonanie przez organ błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że w dniu 9 listopada 2005r. nie istniała żadna ostateczna decyzja administracyjna w sprawie zmiany użytków gruntowych na ww. działkach, skoro z akt sprawy bezspornie wynika, iż zmiana taka została wprowadzona w ewidencji gruntów, zatem należy domniemywać, że istniała w tym zakresie decyzja administracyjna. Skarżący podniósł, iż poza sporem pozostaje fakt, iż nie występował nigdy z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, zaś jego wniosek dotyczył dokonania zmiany w ewidencji gruntów co do przywrócenia poprzednich zapisów dla użytków gruntowych, który to wniosek wobec treści skarżonych decyzji nadal pozostaje bez rozpoznania. Wyjaśnił, iż organ odwoławczy dokonując oceny prawnej konkretnie oznaczonego podmiotu może to robić w odniesieniu do konkretnie oznaczonej sprawy co oznacza, że w skarżonej decyzji mógł wypowiedzieć się jedynie w zakresie posiadania przez odwołującego się przymiotu strony w postępowaniu o wznowienie postępowania nie zaś w sprawie złożonego wniosku o zmianę zapisów w ewidencji gruntów. Podał, że jego interes prawny wynika z ochrony przysługującego mu posiadania nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z ww. działkami, gdyż jest dzierżawcą nieruchomości rolnej przylegającej bezpośrednio do przedmiotowych działek "[...]", "[...]", "[...]". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w tej sprawie. Pismem procesowym z dnia 15 lutego 2007r. uczestnik postępowania - A Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi przedstawiając w sposób bardzo obszerny wywody potwierdzające w jego ocenie brak interesu prawnego skarżącego w dochodzeniu wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) zwanej dalej; ustawą ppsa. sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod katem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub części , jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej spawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy ppsa.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń, które nie pozwoliłyby na pozostawienie jej w obrocie prawnym. Na wstępie wyjaśnić pozostaje, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego nastąpiło w wyniku przyjęcia, przez organ I instancji, że w rozpoznawanej sprawie doszło do zainicjowania nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest wznowienie postępowania, dlatego też charakter i zakres wydanych w tym trybie decyzji administracyjnych określa właśnie specyfika nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest wznowienie postępowania. Stan faktyczny w niniejszej sprawie przedstawia się następująco: A Sp. z o.o. pismem z 9 marca 2005r. wystąpiło do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o dokonanie zmiany użytku na działce stanowiącej jego własność oznaczonej nr ewid. "[...]" w obrębie A. Pismem z dnia 1 kwietnia 2005r. organ I instancji poinformował właściciela o dokonanej z urzędu zmianie w ewidencji gruntów dla działki o nr "[...]" w obrębie A, gm. A w zakresie użytku gruntowego B/RIIIb i Ps III na użytek Ba . Następnie pełnomocnik B. K. pismem z dnia 9 listopada 2005r. wystąpił o zmianę wpisu w ewidencji gruntów i budynków dla działek o nr "[...]", "[...]" i "[...]", obręb A, gmina A (powstałych po podziale działki o nr "[...]") z użytku o symbolu Ba (treny przemysłowe) na B-RIIIb i PS III (tereny rolne zabudowane) stosownie do poprzednio widniejącego zapisu w ewidencji gruntów i budynków. Podniesiono, iż zmiana w ewidencji dokonana przez organ z urzędu rażąco narusza prawo, w szczególności § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów. W następstwie bezczynności organu w rozpoznaniu tego wniosku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu zażalenia strony, wyznaczył Staroście dodatkowy termin rozpatrzenia wniosku z 9 listopada 2005r. w sprawie zmiany oznaczenia użytków gruntowych dla działek ewidencyjnych nr "[...]", "[...]", "[...]" w obrębie A, gm. A, ustalając ten termin do 28 sierpnia 2006 r. Organ I instancji zobligowany do rozpoznania sprawy decyzją "[...]" odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany wpisu użytków gruntowych z oznaczenia B-RIIIb i PS III na Ba dla działek o nr "[...]", "[...]", "[...]" w obrębie A, gm. A, wobec stwierdzenia, iż wnioskodawca nie jest stroną tego postępowania, zaś organ odwoławczy rozpoznając na skutek odwołania strony tę sprawę, uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. W przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy podjęte przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, choć nie wszystkie argumenty podniesione w uzasadnieniu skarżonej decyzji są słuszne. Zakwestionowane przez Sąd stwierdzenie nie stanowi jednakże takiego naruszenia przepisów prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania podjętego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jak już wskazano wyżej podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie dotyczy nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest wznowienie postępowania. Nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości okoliczność, iż organ I instancji odmawiając wznowienia postępowania w sprawie zmiany wpisu użytków gruntowych z oznaczenia B-RIIIb i PS III na Ba dla działek o nr "[...]", "[...]" i "[...]" położonych w obrębie A gm. A podjął rozstrzygnięcie właśnie w tym nadzwyczajnym trybie postępowania, przy czym w tym zakresie jak wynika z sentencji rozstrzygnięcia działał na wniosek pełnomocnika B. K. W tym miejscu wyjaśnić pozostaje, że z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: Kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przepisach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przypadki takie stanowią odstępstwo od reguły trwałości decyzji ostatecznych, wobec czego ich stosowanie musi odpowiadać ściśle przepisom Kpa. Z art. 147 Kpa wynika, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Organ I instancji w podjętej decyzji przyjął, iż z żądaniem takim wystąpiła strona, przy czym w dalszej części swojego rozstrzygnięcia uzasadnił, że odmowa wznowienia postępowania nastąpiła z powodu braku przymiotu strony w tym postępowaniu po stronie składającego wniosek o jego wznowienie. Z przekazanych Sądowi akt tej sprawy wynika natomiast jednoznacznie, iż brak było jakiejkolwiek przesłanki aby pismo z dnia 9 listopada 2005r. zawierające żądanie zmiany obecnego zapisu w ewidencji gruntów dotyczącego działki nr "[...]" w obrębie A, gm. A na poprzednio widniejący tam zapis odnośnie użytków rolnych uznać za wniosek o wznowienie postępowania w tym zakresie. Słusznie zatem organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił to rozstrzygniecie organu I instancji i umorzył postępowanie. Jako uzasadnienie swojego wniosku organ podał: po pierwsze brak wniosku B. K. o wznowienie postępowania, po drugie stwierdzono, iż w dacie wystąpienia z żądaniem zmiany zapisu w ewidencji gruntów i budynków nie została wydana żadna decyzja administracyjna mocą której dokonano by zmiany w zapisach ewidencji, a po trzecie podzielono stanowisko organu I instancji, że B. K. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dla działki o nr "[...]" (oznaczenie pierwotne sprzed podziału działki). Stosownie do utrwalonego poglądu doktryny rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji nie określa przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia w sprawie. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem I instancji nie została uregulowana w powołanym wyżej przepisie i należy przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji, czyli art. 105 Kpa. Zatem organ odwoławczy może umorzyć postępowanie tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe, przy czym jego podstawę może stanowić jedynie obiektywna bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa. Taka bezprzedmiotowość będzie miała miejsce wówczas, gdy organ administracji prowadzi postępowanie wymagające złożenia wniosku uprawnionej osoby, a taki wniosek nie zostaje złożony. W rzeczonej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, iż B. K. nie złożył wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, a mimo to organ I instancji rozpoczął pierwszą fazę tego postępowania badając warunki formalne złożonego wniosku, które to postępowanie zostało zakończone odmową wznowienia postępowania. Słusznie zatem organ odwoławczy kontrolując w toku instancji tę decyzję uchylił ją i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w sprawie wznowienia postępowania. Na marginesie pozostaje jedynie wskazać, iż nie może budzić żadnych wątpliwości fakt, iż znajdujący się w aktach sprawy wniosek B. K. z dnia 9 listopada 2005r. pozostaje nadal nierozpoznany i stosownie do ogólnych zasad postępowania administracyjnego - art. 7, 8 i 9 Kpa - winien być niezwłocznie po przekazaniu akt niniejszej sprawy organowi I instancji załatwiony. Stosownie bowiem do art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. B. K. w dniu 9 listopada 2005r. złożył wniosek zawierający określone żądanie podjęcia działania przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Skoro organ miał problem z prawidłowym zinterpretowaniem przedstawionego żądania winien wystąpić do strony o wyjaśnienie treści tego wniosku informując jednocześnie, stosownie do art. 9 Kpa, o wszystkich istotnych okolicznościach tej sprawy m.in. o tej, iż zmiana w ewidencji gruntów wprowadzająca nowy zapis dotyczący użytku dla działki nr "[...]" w obrębie A gm. A dokonana została nie na podstawie decyzji administracyjnej lecz stosownie do zapisu § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ) poprzez czynność materialno - techniczną. Abstrahując od tego, czy taka czynność została dokonana zgodnie z prawem, gdyż nie jest to przedmiotem zaskarżenia do tutejszego Sądu, taka czynność materialno - techniczna może być poddana kontroli Sądu po wcześniejszym wyczerpaniu trybu przewidzianego ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Odnośnie zarzutu skarżącego, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyszedł poza ramy toczącego się postępowania w zakresie oceny braku po jego stronie przymiotu strony w toczącym się postępowaniu w oparciu o art. 28 Kpa wyjaśnić należy, iż zarzut ten jest zasadny, jednakże nie miał on wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Nie ulega wątpliwości, iż podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie dotyczyło nadzwyczajnego trybu postępowania, a zatem tylko w odniesieniu do tego trybu postępowania organy orzekające w sprawie mogły wypowiadać się w przedmiocie posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym, nie zaś w postępowaniu zwykłym. Prawidłowo oceniły, iż w postępowaniu wznowieniowym B. K. będący dzierżawcą nieruchomości rolnej przylegającej bezpośrednio do przedmiotowej działki o nr ewid. "[...]" - po podziale - "[...]", "[...]" i "[...]" położonych w obrębie A, gm. A nie posiada przymiotu strony. Oceny takiej organy mogły jednakże dokonać na obecnym etapie postępowania w odniesieniu do postępowania wznowieniowego. Brak było podstaw aby w tym postępowaniu odnosić się do kwestii posiadania przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany zapisów w ewidencji gruntów, gdyż to może być przedmiotem oceny dopiero po przeprowadzeniu postępowania w tej właśnie sprawie, które nie zostało przeprowadzone. Tak jak wcześniej Sąd podkreślił to wyjście poza granice określone trybem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego nie miało jednakże wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygniecie, gdyż organ odwoławczy musiał umorzyć postępowanie organu I instancji przede wszystkim z tego powodu, iż brak było wniosku strony wyrażającego żądanie wszczęcia tego trybu postępowania. Reasumując w niniejszej sprawie organ odwoławczy z wyżej wskazanych przyczyn prawidłowo podjął rozstrzygnięcie uchylające zakwestionowaną decyzję organu I instancji i umarzające postępowanie z uwagi na zaistniałą okoliczność braku wniosku B. K. dotyczącego wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zapisu w ewidencji gruntów dotyczącego działki nr "[...]" położonej w obrębie A, gm. A oraz braku decyzji administracyjnej, którą dokonano by tej zmiany. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.