II SA/Ol 954/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Województwa Zarządu Dróg na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku Firmy A, Burmistrz decyzją z dnia "[...]", ustalił warunki zabudowy działki o nr ewidencyjnym "[...]", w obrębie geodezyjnym nr "[...]" w "[...]" dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego pawilonu handlowego. Odwołanie od tej decyzji wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich zarzucając jej naruszenie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, polegające na uzgodnieniu projektu zaskarżonej decyzji z Powiatowym Zarządem Dróg , podczas gdy przedmiotowa działka mieści się w obrębie skrzyżowania i zgodnie ze wskazanym przepisem organem właściwym do uzgodnienia jest zarządca drogi właściwy dla drogi wyższej kategorii czyli w niniejszym przypadku – Zarząd Dróg Wojewódzkich. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że wskazany w zaskarżonej decyzji zjazd na działkę "[...]" prowadzący do działki "[...]" zlokalizowany jest w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr "[...]" (ul. A) z drogą powiatową nr "[...]" (ul. B). Strona odwołująca wskazała, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wszelkie decyzje związane z ochroną przedmiotowego skrzyżowania i zmianami w jego obrębie należą do Zarządu Dróg Wojewódzkich. Zgodnie zaś z § 113 ust. 7 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Natomiast stosownie do wytycznych projektowania skrzyżowań drogowych, obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje obszar skrzyżowania i dodatkowo odcinki dróg, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczania (wyjazdem). Podniesiono, że w opinii technicznej w sprawie możliwości lokalizacji zjazdów na teren działek "[...]" w "[...]" opracowanej przez uprawnionego projektanta, obszar oddziaływania skrzyżowania ulic A i B określono w obrębie ul. B na długości 32 m od narożnika działek "[...]". Podniesiono przy tym, że lokalizacja zjazdu w strefie oddziaływania skrzyżowania poprzez wywołanie niepożądanych manewrów w ruchu drogowym wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie zaś organu odwoławczego na gruncie przedmiotowej sprawy odwołanie wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich, który nie ma przymiotu strony w sprawie, bowiem jako organ uzgadniający postanowieniem z dnia "[...]" nie uzgodnił projektu decyzji pierwszoinstancyjnej. W sytuacji zaś gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, z przyczyn podmiotowych uzasadnione jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, co też uczyniono w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję wywiódł Zarząd Dróg Wojewódzkich, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi rozstrzygającemu do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 28 kpa poprzez nie uznanie interesu prawnego skarżącego i odmówienie mu statusu strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji ustalającej warunki zabudowy, w sytuacji gdy uzgodnienia zawarte w tej decyzji mają wpływ na bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego sąsiadującego skrzyżowania dróg ulic A i B w "[...]". Skarżący stwierdził, że bezspornym jest, iż działka o nr ewid. "[...]" w obrębie geodezyjnym nr "[...]" w "[...]", na której planowana jest przez inwestora rozbudowa istniejącego pawilonu handlowego, bezpośrednio sąsiaduje ze skrzyżowaniem drogi wojewódzkiej nr "[...]" (ul. A) z drogą powiatową nr "[...]" (ul. B). Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wszelkie decyzje związane z ochroną przedmiotowego skrzyżowania i zmianami w jego obrębie należą do Zarządu Dróg Wojewódzkich. Ochrona drogi zaś w rozumieniu art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Natomiast w świetle art. 20 tej ustawy to na skarżącym spoczywa obowiązek utrzymania bezpieczeństwa w obrębie skrzyżowania dróg, którego dotyczy sporna decyzja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie, podkreślając, że skarżący podmiot nie ma legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie, ponieważ dwukrotnie nie uzgodnił projektu decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący zatem nie miał interesu prawnego we wniesieniu skargi. Organ przywołał na poparcie swojej tezy przykłady orzeczeń sądowoadministracyjnycyh. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy strona skarżąca czyli Zarząd Dróg Wojewódzkich dwukrotnie swoimi postanowieniami nie uzgodnił projektu decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu handlowego. Ostatnie ze wskazanych postanowień zostało uchylone w całości, a postępowanie umorzono postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Kolegium uznało, że podmiotem właściwym do uzgodnienia inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej jest Powiatowy Zarząd Dróg, a nie Zarząd Dróg Wojewódzkich. Postanowienie to jest prawomocne, zgodzić się zatem należy, że rozstrzygnęło ono ostatecznie, że Zarząd Dróg Wojewódzkich nie jest podmiotem uzgadniającym przedmiotową inwestycję we wspomnianym wyżej zakresie. Jednakże Kolegium wydając zaskarżoną decyzję w sprawie jakby nie dostrzegło, że Województwo Wojewódzki Zarząd Dróg nie było podmiotem uzgadniającym i przyjęło zbyt daleko idące wnioski, z którymi nie można się zgodzić przynajmniej obecnie w świetle rozważań dokonanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie, że z uwagi na brak interesu w sprawie, skarżący nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia Kodeks postępowania administracyjnego, dalej kpa (Dz. U. 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ). Zasadnym jest w tym miejscu wskazać, że legitymację do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji – w tym decyzji ustalającej warunki zabudowy, ma strona takiego postępowania. Zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (szerzej M. Bogusz: Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 22, a także T. Woś: Postępowanie sądowo - administracyjne, Warszawa 1996, s. 105 i nast.). Należy przy tym podkreślić, że legitymację strony określają przepisy prawa, a nie czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami. (por. wyrok NSA z 9 marca 1994r. III SA 1434/93). Jeżeli zatem podmiot żądający rozpatrzenia sprawy wskazuje na czym polega jego interes prawny, to odmowa przyznania mu przymiotu strony wyłącznie o samą treść wniosku (tu odwołania) może nastąpić tylko wówczas gdy z samej treści takiego pisma wynika wprost brak po jego stronie interesu prawnego. Poza takim nie nasuwającym wątpliwości przypadkiem trzeba zbadać zasadność wniosku w toku postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 lutego 1986r. II SA 2247/85). Organ odwoławczy w zaskarżonym rozstrzygnięciu niezasadnie więc wywiódł brak interesu strony w stosunku do skarżącego - z uwagi na to, że był on organem uzgadniającym w sprawie, bez zbadania ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między wskazanymi w odwołaniu przepisami prawa materialnego, a sytuacją prawną podmiotu, który złożył dowołanie. Oczywiście zgodzić się trzeba, że organ uzgadniający decyzję w I instancji nie ma przymiotu strony uprawniającego do złożenia odwołania od takiej decyzji. Jednakże jeszcze raz trzeba podkreślić, że Zarząd Dróg Wojewódzkich nie jest podmiotem uzgadniającym na gruncie niniejszej sprawy, co zostało przesądzone prawomocnym postanowieniem Kolegium z dnia "[...]". W związku z tym organ odwoławczy zobowiązany jest w toku ponownego rozpoznania sprawy wyjaśnić czy składającemu odwołanie przysługuje interes prawny, a co za tym idzie status stron. Dla prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii potrzebna będzie analiza przywołanych w odwołaniu przepisów materialnoprawnych. Skarżący bowiem wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wszelkie decyzje związane z ochroną przedmiotowego skrzyżowania i zmianami w jego obrębie należą do Zarządu Dróg Wojewódzkich. Podniósł też, że zgodnie zaś z § 113 ust. 7 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Natomiast stosownie do wytycznych projektowania skrzyżowań drogowych obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje obszar skrzyżowania i dodatkowo odcinki dróg, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczania (wyjazdem). Podkreślono, że w opinii technicznej w sprawie możliwości lokalizacji zjazdów na teren działek "[...]" w "[...]’ opracowanej przez uprawnionego projektanta, obszar oddziaływania skrzyżowania ulic A i B określono w obrębie ul. B na długości 32 m od narożnika działek "[...]". Ponadto stwierdzono, że lokalizacja zjazdu w strefie oddziaływania skrzyżowania poprzez wywołanie niepożądanych manewrów w ruchu drogowym wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Po analizie przywołanych regulacji prawnych w kontekście sytuacji prawnej strony skarżącej odnośnie ustalanych warunków zabudowy możliwa będzie rzetelna ocena organu co do przyznania (odmowy) skarżącemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Nie można bowiem podzielić stanowiska organu, że odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy zostało wniesione przez organ uzgadniający. Zarówno odwołanie jak i skarga zostały wniesione przez podmiot, który wcześniej chciał być organem uzgadniającym jednak na mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" ( k – 41 akt administracyjnych ) został skutecznie tego prawa pozbawiony. Dlatego też zbyt wąskim było postrzeganie skarżącego jedynie jako podmiotu uzgadniającego, który nie posiadał w rzeczywistości tego przymiotu. Do odwołania skarżącego należało się odnieść przez pryzmat podmiotu sprawującego pieczę nad skrzyżowaniem sąsiadującym z działką, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja i w tym kontekście ocenić czy przysługuje mu przymiot strony postępowania, zauważyć należy także, iż organ I instancji uznał skarżącego za stronę postępowania. W ocenie sądu bez większego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, że skarżący, głównie w odwołaniu, ale do pewnego stopnia i w skardze podnosi to, iż to Wojewódzki Zarząd Dróg powinien być podmiotem uzgadniającym, ponieważ tak jak to już wcześniej wskazano, zgodnie z treścią art. 134 § 1ppsa sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednak w treści skargi, ale również i odwołaniu skarżący podnosi okoliczności związane z uregulowaniami prawnymi, bliskością działki zarządzanej przez skarżącego, z działką dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy i tym samym oddziaływaniem zjazdu na działkę "[...]", na skrzyżowanie drogi wojewódzkiej nr "[...]". W tym miejscu podkreślić raz jeszcze należy, że podmiotowi uzgadniającemu (odmawiającemu uzgodnienia) nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. Jest to rzecz tak oczywista, że nie wymaga dalszego komentarza. Jednak Województwo Zarząd Dróg Wojewódzkich w rzeczywistości nie było podmiotem uzgadniającym, dlatego też rozstrzygnięcie o posiadaniu lub braku legitymacji do wniesienia odwołania nie mogło ograniczyć się do rozważań dotyczących sytuacji prawnej podmiotu uzgadniającego. Mając powyższe na względzie, należało w pkt 1 wyroku uchylić zaskarżoną decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.