II SA/Ol 956/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art. 40 ust. 6 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), nałożył na M.L., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]," karę pieniężną w kwocie 4.014,30 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy "[...]" na terenie miasta O., bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie reklamy o powierzchni całkowitej 6,11 m2, o treści "[...]; WYNAJEM RUSZTOWAŃ ..., ZSYPY DO GRUZU ... ", w okresie od 16 lipca 2008 r. do 26 września 2008 r. Organ opisał przebieg postępowania, podał przepisy mające zastosowanie w sprawie oraz wyjaśnił w jaki sposób naliczona została kara pieniężna. W uzasadnieniu wskazano, iż strona podnosiła, że miejsce pod reklamę przy ul. "[...]" użytkuje na podstawie umowy najmu zawartej z PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami od 8 marca 2002 r. Dnia 28 lutego 2007 r. przedłużono umowę do dnia 31 grudnia 2011 r. Następnie dnia 31 lipca 2008 r. strona została poinformowana pisemnie przez PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami o rozwiązaniu umowy najmu w trybie natychmiastowym w związku z przejęciem terenu będącego przedmiotem umowy przez Urząd Miasta. Strona zaznaczyła, że była wyjątkowo sumiennym partnerem PKP S.A. i wszystkie należności regulowała terminowo. Wskazała, że w tym samym dniu otrzymała z MZDMiZ zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jednocześnie strona zwróciła się z prośbą o umożliwienie tymczasowego pozostawienia reklamy w terenie do czasu otrzymania warunków, na jakich mogłaby stanąć reklama w tym samym miejscu. Strona zwróciła uwagę, że jej działanie jest oparte na dobrej wierze, natomiast zmiany własności gruntów dokonane zostały bez powiadomienia wszystkich zainteresowanych stron. Organ wyjaśnił, że opisana przez stronę sytuacja dotycząca przejęcia terenu działki położonej przy ulicy "[...]" w obrębie 63 działka nr 1 przez Urząd Miasta nie ma związku ze sprawą zajęcia pasa drogowego ulicy "[...]" bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie przedmiotowej reklamy. Reklama ta bowiem znajdowała się na działce nr 2 w obrębie 31, stanowiącej pas drogowy ul. ‘[...]", czego dowodzi zgromadzona w sprawie dokumentacja z kontroli i oględzin pasa drogowego ulicy "[...]". Dlatego też, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym wyjaśnienia strony, organ nałożył wymienioną karę. Podkreślono, iż zastosowane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie zaistnienia przesłanek w nich wymienionych właściwy organ administracji ma obowiązek nałożenia odpowiedniej kary pieniężnej. Wskazano, że oznacza to, iż na podstawie cytowanych przepisów organ nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego tzn., aby w szczególnie uzasadnionych przypadkach mógł odstąpić od naliczania kary pieniężnej. W przypadku stwierdzenia, iż pas drogowy został zajęty bez zezwolenia organ administracyjny jest zobowiązany do stosowania obowiązujących przepisów prawnych, które obligują do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy. Powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym w zasadzie obojętny. Przepisy ustawy o drogach publicznych oprócz przypadków określonych w art. 40 ust. 14 nie przewidują żadnych innych zwolnień od opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Z tych tez przyczyn, jak zaznaczono, organ nie miał możliwości rozpoznawania sprawy pod kątem stopnia zawinienia oraz świadomości bądź nieświadomości działania strony. Od decyzji powyższej odwołanie złożyła M. L., wnosząc o odstąpienie od wymierzenia nałożonej kary. Podniosła, że zawierając umowę na ustawienie reklamy działała w dobrej wierze, będąc przekonana o prawie PKP S.A. do gruntu przy ul. "[...]" w pobliżu Mostu "[...]" (obręb 63 działka nr 1). Przez wiele lat regularnie i terminowo opłacała faktury za najem terenu pod reklamę. Przez ten czas wymieniona spółka uzyskiwała z tego tytułu dochody. Zaznaczyła, że nie jest jej wiadomym na jakiej podstawie i kiedy PKP S.A. przekazała ten grunt Urzędowi Miasta. Wskazała, iż wystąpiła do organu I instancji o umożliwienie pozostawienia reklamy w tym samym miejscu przez kolejne lata na nowych warunkach. Jednak uzyskała odpowiedź, że nie ma to związku z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia. Zarzuciła, że nie przedstawiono jej żadnej propozycji ani warunków umieszczenia reklamy i nie poinformowano o prawach i obowiązkach. Odwołująca stwierdziła, że w takiej sytuacji obciążanie jej odpowiedzialnością za ustawienie reklamy bez zgody organu I instancji jest przejawem bezdusznego i rygorystycznego stosowania prawa. Zdaniem strony powołane przez organ przepisy nie mogą być stosowane automatycznie, bez uwzględnienia stanu faktycznego konkretnej sprawy. Decyzją z dnia "[...]"nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium nie dopatrzyło się uchybień w wydaniu zaskarżonej decyzji. Potwierdziło ustalenia organu I instancji wskazując, iż okoliczność zajęcia pasa drogowego ul. "[...]" wynika z kontroli i oględzin pasa drogowego przeprowadzonych przez zarządcę drogi, map sytuacyjnych oraz wypisów z ewidencji gruntów. Następnie organ przytoczył treść art. 40 ust. 1, 2 i 12 cytowanej ustawy o drogach publicznych. Wyjaśnił, iż użyte w art. 40 ust. 12 sformułowania "wymierza karę pieniężną" i "pobiera się kary pieniężne" za m.in. zajęcie pasa bez zezwolenia oznaczają, że organ administracji ma obowiązek wymierzyć i pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa i okoliczności, w jakich to nastąpiło, jest przy tym co do zasady obojętny, tak samo jak subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości swoich działań. (por. wyrok z dnia 7 czerwca 2001r. sygn. akt II SA 1391/00, LEX nr 55337). Odnosząc się do okoliczności podnoszonych przez odwołującą dotyczących zajęcia pasa drogowego na podstawie umowy najmu, Kolegium stwierdziło, że M.L. wprawdzie legitymowała się uprawnieniem do umieszczenia reklamy, jednakże (co wynika jednoznacznie zarówno z treści umów najmu jak i będącego ich załącznikiem szkicu) na innej działce gruntu niż faktycznie zajętej pod reklamę. Kolegium uznało, że okoliczności tej nie można uznać za usprawiedliwiającą, a działanie w błędnym przekonaniu o prawidłowości swoich działań (nawet usprawiedliwione) nie daje odwołującej podstaw do żądania odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Kolegium wskazało, iż za prezentowanym stanowiskiem przemawia także utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2003r. sygn. akt II SA 2221/01, LEX nr 126786). Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki obligujące organ do naliczenia kary pieniężnej, której wysokość nie budzi również wątpliwości. Wskazano, że jest ona zgodna z zasadami określonymi w ustawie o drogach publicznych oraz z uchwałą Rady Miasta z dnia 27 października 2004r. nr XXXV/442/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie Miasta O.(Dz.Urzęd. Woj. Warm-Maz. nr "[...]’).. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję M.L. wniosła o jej uchylenie, przytaczając dotychczas podnoszone okoliczności. Stwierdziła, że nie zgadza się płacić kary za czyjeś błędy i nieuczciwe zachowanie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni. Podkreśliła, że nigdy samowolnie nie zajęła pasa drogowego. Na umieszczenie reklamy przy ul. "[...]" posiadała zgodę na podstawie zawartej z PKP umowy. Podała, że miejsce na ustawienie reklamy uzgodniła z pracownikiem PKP, który dokładnie wskazał, gdzie ma stanąć reklama i oświadczył, że jest to grunt PKP. Wytłumaczyła, że zawierając tę umowę nie wiedziała, iż są tam dwie sąsiadujące ze sobą działki i każda ma innego właściciela. Skarżąca zaznaczyła, że w dniu 31 lipca 2008r. spotkała się z Dyrektorem Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, który po jej wysłuchaniu poprosił o wystąpienie z pismem w powyższej sprawie. Tak też uczyniła, jednak organ poinformował ją, iż powołane przez nią okoliczności nie mają związku ze sprawą i nawet nie przedstawił jej ewentualnej propozycji czy też warunków ustawienia reklamy. Skarżąca przyznała, że nie jest bez winy, ale jest osobą uczciwą i ciężko pracującą. Zdaniem strony wydana decyzja jest krzywdząca i wymierzona przeciwko niej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., -dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może nastąpić między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem tej decyzji jest kara za zajęcie w okresie od dnia 16 lipca 2008r. (tj. dnia pierwszej kontroli) do dnia 26 września 2008r. (tj. daty ostatniej kontroli potwierdzającej umieszczenie reklamy) pasa drogowego ul. "[...]" na terenie miasta O., bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie reklamy o powierzchni całkowitej 6,11 m2. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika bezspornie, iż przedmiotowa reklama usytuowana była faktycznie w pasie drogowym na terenie działki nr 2 w obrębie 31, stanowiącej własność Gminy O., a nie na działce nr 1 w obrębie 63 stanowiącej przedmiot najmu. Wyjaśnienia strony, iż zaistniała sytuacja była wynikiem nieporozumienia, choć stanowią wytłumaczenie naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, to jednak powołane okoliczności, jak zasadnie przyjęły organy orzekające, nie mogły mieć wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanej organowi I instancji nieuczciwości w postępowaniu. Organ ten zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania i jego przedmiocie. Pouczył też wówczas stronę o treści art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych. Następnie w piśmie z dnia 9 września 2008r. wyjaśnił stronie, że nie ma prawnych możliwości na tymczasowe pozostawienie reklamy w dotychczas zajmowanym miejscu, o co ta wnosiła. Wytłumaczył również jednocześnie, że pozostawienie reklamy w terenie będzie miało wpływ na wysokość kary pieniężnej. Zgodnie z regułą przyjętą w art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten nakłada zatem obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przed jego rzeczywistym zajęciem. Oznacza to, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy w tym względzie organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Zezwolenia takiego wymaga m.in zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy). Z ust. 12 cytowanego artykułu oraz ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie wynika natomiast, że jest to zgoda czasowa. Tak więc dla legalnego usytuowania i pozostawania w pasie drogowym reklamy, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca w zakreślonym przez organ I instancji terminie (przyjętym najbardziej korzystnie dla strony) nie dysponowała taką decyzją. W związku z tym zasadnie organy przyjęły iż przedmiotowy pas drogowy skarżąca zajmowała samowolnie. Zważyć należy, że materialnoprawną podstawę nałożenia na stronę skarżącą kary stanowił przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 cytowanej ustawy o drogach publicznych. Przepis ten ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotu dopuszczającego się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Organ administracji ustala jedynie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Powołane przepisy mają bowiem charakter związany, obligując przede wszystkim podmiot zamierzający zająć pas drogowy do uzyskania stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Konsekwencją niespełnienia tego obowiązku jest późniejsze działanie zarządcy drogi, któremu ustawodawca nie pozostawił żadnego w tym zakresie luzu decyzyjnego. Ma on, stosownie do brzmienia ust. 12 art. 40 omawianej ustawy, wymierzyć w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. A więc również sposób wyliczenia kary został ściśle określony w ustawie. Przez to, na nałożenie kary i jej wymiar nie mogą wpłynąć okoliczności podniesione w skardze (błędne wskazanie miejsca usytuowania reklamy przez pracownika PKP, niewiedza strony, spowodowanie trudnej sytuacji finansowej). Zasadnym jest podnieść, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Tak też w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 6 kpa: "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Działanie na podstawie przepisów prawa to działanie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), które obowiązują w dniu wydania decyzji. W niniejszej sprawie organy orzekające uczyniły zadość temu wymogowi, prawidłowo stosując w okolicznościach faktycznych sprawy przepis art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 6 tego artykułu, prawidłowo też naliczając wysokość wymierzonej kary. Z powyższych względów, Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona i na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.