II SA/Ol 958/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi P.P na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 22 czerwca 2011r. starszy sierżant P. P. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o zaliczenie dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. Rozkazem personalnym Nr "[...]" z dnia "[...]" Komendant Miejski Policji odmówił P. P. zaliczenia do wysługi lat okresu pracy od dnia 5 lipca 2002r. do dnia 1 października 2006r. w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Organ wskazał, że z oświadczenia wnioskodawcy jak i z zeznań świadków wynika, że P. P. w rzeczonym okresie mieszkał wraz z rodzicami i stale pracował w gospodarstwie rodziców przez 6 godzin dziennie. Według organu jednak tych oświadczeń nie można uznać za wiarygodne, gdyż w okresie od września 2002r. strona pobierała naukę w Technikum Agrobiznesu w "[...]", tj. w miejscowości oddalonej o niemal 20 kilometrów od jej miejsca zamieszkania. Tak więc biorąc pod uwagę czas nauki szkolnej, czas dojazdów do szkoły i powrotu, niezbędny czas poświęcany na codzienną naukę, obiektywnie nie jest możliwe, aby strona wykonywała stałą pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym jej rodziców w wymiarze co najmniej 6 godzin dziennie. Wskazano również, że zeznania świadków pochodzą z tego samego okresu co pierwotne oświadczenie strony i zupełnie nie odnoszą się do okresu pobytu wnioskodawcy w internacie. Ponadto podniesiono, że strona nie była objęta obowiązkiem ubezpieczenia społecznego, odprowadzano za nią jedynie składki na ubezpieczenie zdrowotne. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniósł P. P. działając przez swojego pełnomocnika. W odwołaniu podniesiono, że tryb dzienny pobierania nauki nie oznacza, że każdego dnia zajęcia szkolne trwały tyle samo, tj. od godziny 8 do godziny 15. Ponadto odwołujący wielokrotnie zwalniał się z zajęć, bądź je opuszczał z uwagi na obowiązki związane z prowadzeniem gospodarstwa, co znajduje swoje potwierdzenie w zaświadczeniu ze szkoły. Poza tym wbrew twierdzeniom organu szkoła, do której uczęszczał funkcjonariusz oddalona jest od miejsca zamieszkania o 8 km, a nie o 20 km., dystans ten zaś był pokonywany na motorowerze, co zajmowało 15 minut. Ponadto nawet ewentualne ustalenie, że odwołujący pracował w krótszym wymiarze niż 6 godzin dziennie, nie daje podstaw do stwierdzenia, że praca ta nie podlega zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego, o ile była adekwatna do potrzeb. W odwołaniu powołano się na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 4 października 2006r., II UK 42/06, według którego o stałości pracy domownika w gospodarstwie rolnym, decyduje zachowanie gotowości do świadczenia jej na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej w wymiarze czasu stosownym do zakładanego przez rolnika prawidłowego jego funkcjonowania. W odwołaniu podniesiono również, że w gospodarstwie rolnym rodziców strony była duża ilość zwierząt hodowlanych i praca przy nich wymagała znacznej aktywności od P. P., tym bardziej, że jego ojciec był poważnie chory, co potwierdza stosowna dokumentacja medyczna. Odwołujący wskazał również, że w internacie mieszkał od grudnia 2002r. do lutego 2003r. kiedy w gospodarstwie rolnym było mniej pracy. Zaś fakt odprowadzania za niego tylko składek zdrowotnych jest bez znaczenia . Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym Nr "[...]" z dnia "[...]" uchylił w całości rozkaz personalny organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podniósł, że na gruncie niniejszej sprawy P. P. zażądał przeliczenia jego stażu pracy z uwzględnieniem pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym nie wskazując dokładnego okresu, który miałby być naliczony. Organ zaś w swoim rozstrzygnięciu wskazał okres od dnia 5 lipca 2002r. do dnia 1 października 2006r., odmówił jego zaliczenia i nie ustosunkował się do pierwszej części żądania strony, tj. do ponownego przeliczenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Ponadto organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy podniósł również, że organ I instancji mając na uwadze art. 7 i art. 77 kpa w razie wątpliwości co do przedstawionego przez stronę materiału dowodowego powinien dokonać wszelkich starań, aby te wątpliwości wyjaśnić. Kwestię doliczania do stażu pracowniczego okresu pracy w gospodarstwie rolnym reguluje ustawa z 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Art. 1 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi zaś, że do stażu wlicza się przypadające po 31 grudnia 1982r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie domownika uregulowane jest w ustawie z 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin. Jednocześnie w kontekście tych przepisów organ odwoławczy zastrzegł, że warunek podlegania ubezpieczeniu społecznemu w charakterze domownika nie jest przesłanką konieczną do zaliczenia czasu pracy w gospodarstwie rolnym do policyjnego stażu pracy. Odrębnego rozważenia wymaga natomiast kwestia wymiaru tak świadczonej pracy. W tym zakresie w ocenie organu odwoławczego na uwagę zasługuje pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczący konieczności wykonywania takiej pracy w pełnym wymiarze czyli co najmniej 8 godzin dziennie aby można było ją zaliczyć do policyjnego stażu pracy. Organ odwoławczy skonstatował, że w świetle analizy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do jej stanu faktycznego, które uzasadniają konieczność przeprowadzenia na nowo postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Skargę na ww. decyzję wywiódł P. P. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie § 4 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie § 4 pkt 5 ww. rozporządzenia, albowiem skarżący był uprawniony do zaliczenia do stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym na podstawie przepisów odrębnych, a mianowicie na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, nie zaś jak przyjął organ na podstawie zakończonego okresu zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że wprawdzie zgadza się z sentencją zaskarżonej decyzji ale kwestionuje ustalenia zawarte w jej uzasadnieniu. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ przyjął za podstawę rozstrzygnięcia § 4 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r., a winien mieć zastosowanie § 4 pkt 5 tego rozporządzenia. Strona skarżąca podkreśliła ponadto, że ustawodawca w żadnym akcie prawnym nie określił, że praca w gospodarstwie rolnym winna być wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy, tj. przez 8 godzin. O stałości pracy domownika w gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników decyduje bowiem zachowanie gotowości do świadczenia jej na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej w wymiarze czasu stosownym do zakładanego przez rolnika prawidłowego jego funkcjonowania. Skarżący skonstatował, że wprawdzie wskazania organu odwoławczego nie są wiążące dla organu I instancji ale błędne wskazówki organu odwoławczego co do okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powodują, że naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, jakie miały miejsce przy wydaniu decyzji przez organ II instancji, mają istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że wydał na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Takie zaś rozstrzygnięcie jest dopuszczalne, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie, co też miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji zobligowany jest do dokonania samodzielnej oceny prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej i merytorycznego rozpoznania sprawy. Jeśli organ odwoławczy uzna, że organ I instancji nie wyjaśnił rozpoznawanej sprawy w sposób wystarczający, to powinien sam przeprowadzić niezbędne postępowanie w określonym zakresie. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ale jedynie wtedy gdy spełnione zostałyby przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., to jest wówczas gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Bez wątpienia z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż organ I instancji praktycznie w ogóle nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy czym w oczywisty sposób naruszył również zasadę prawdy obiektywnej określoną w kodeksie postępowania administracyjnego. Wydaje się, że o tym, iż stan faktyczny przez organ orzekający w I instancji nie został wyjaśniony, nie trzeba nikogo przekonywać, w tym również skarżącego, zwłaszcza, gdy się uwzględni treść odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji. W sprawie tej nie wiemy praktycznie niczego, nawet tak podstawowej rzeczy jak odległość między miejscowością, w której mieszkał skarżący jako uczeń i nadal mieszka w A, gdzie kontynuował on naukę w szkole średniej. Między 20 kilometrami jak to przyjęto w rozkazie personalnym organu pierwszej instancji a 8 kilometrami, co podnosi skarżący w skardze jest istotna różnica, zwłaszcza jeżeli chodzi o czas dojazdu na motorowerze i w warunkach zimowych. Nie została wyjaśniona także kwestia godzin w jakich na lekcjach przebywał, skarżący, bo to, że zajęcia w szkole odbywały się między godziną 8 a 15 nie oznacza tego, iż lekcje w tych godzinach miała każda klasa, a wydaje się, że tak uznał organ orzekający w pierwszej instancji. Przy ustalaniu godzin lekcyjnych nie można pominąć zaświadczenia z Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych (k – 27 akt administracyjnych) mówiącego o opuszczeniu bardzo dużej liczby zajęć lekcyjnych w czasie kontynuowania nauki przez skarżącego. Liczba opuszczonych godzin lekcyjnych powinna być uwzględniona, ale również czas kiedy to miało miejsce, to znaczy czy zimą, bo skarżący np. nie mógł dojechać do szkoły na skutek złych warunków atmosferycznych, czy też w czasie kiedy wykonuje się większość prac polowych. Przedstawione wyżej kwestie zostały ocenione przez organ I instancji w sposób mylny bądź niedostateczny, organ ten jednak nie rozważył w ogóle tego, czy ojciec skarżącego rzeczywiście chorował i jak wielkie było gospodarstwo rodziców skarżącego, a przecież to również ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozostając przy ocenie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji stwierdzić należy, że słusznie postąpił on odmawiając wiarygodności zeznaniom słuchanych świadków, jedynie powód, z powodu którego to uczynił (brak możliwości wykonywania pracy przez 6 godzin dziennie) jest mało przekonujący. Do zeznań świadków sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia, a obecnie powtórzyć należy, że rozkaz personalny organu I instancji został wydany z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art.80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji uchylające powyższy rozkaz i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania jest słuszne i zgodne z prawem. Wskazać należy, że podstawą rozstrzygnięcia organu II instancji nie był § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego ( Dz. U. Nr 152 poz. 1723 ze zm. ), choć rzeczywiście organ powyższy przepis przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Organ odwoławczy, wskazał na okoliczności jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę rozpatrując ponownie sprawę, ale nie można uznać, aby była to sugestia wskazująca na zastosowanie § 4 ust. 1 pkt. 4 cytowanego wyżej rozporządzenia i wykluczająca tym samym możliwość zastosowania pkt. 5. Reasumując, organ odwoławczy wskazuje, że ustawodawca wymaga aby służba/praca była wykonywana w pełnym wymiarze, tym samym z wykładni systemowej wynika, iż inne okresy pracy, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt. 5 aby podlegały wliczeniu do okresu służby, muszą być wykonywane w pełnym wymiarze. Określenie "pełny wymiar" w przypadku ubiegania się o zaliczenie do ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym nie może być rozumiane jako praca każdego dnia w tym gospodarstwie przez 8 godzin. Rzeczą naturalną i nie wymagającą dowodzenia jest, że osoba, która wykonuje taką pracę w pewnych okresach wykonuje pracę przez znacznie więcej czasu niż 8 godzin, by w innym czasie pracować krócej. Trudno jest sobie ponadto nawet wyobrazić jak taka praca w indywidualnym gospodarstwie rolnym miałaby być dokumentowana, aby na przestrzeni kilku lat wskazać, że każdego dnia dana osoba pracowała w określonych godzinach. W kontekście tych stwierdzeń zupełnie niewiarygodne są zeznania M. P. i S. N., którzy twierdzą w czerwcu 2011 roku, że skarżący w okresie od 5 lipca 2002 r. do 1 października 2006 r. pracował stale w gospodarstwie rolnym przez 6 godzin dziennie. W ocenie sądu praca w pełnym wymiarze w przypadku pracy w gospodarstwie rolnym nie oznacza pracy przez 8 godzin każdego dnia, nie może też to stwierdzenie ograniczać się do pomocy okazjonalnej dziecka dla swoich rodziców. Praca w pełnym wymiarze w gospodarstwie rolnym to praca podstawowa, którą trzeba wykonywać wówczas gdy jej wykonanie jest konieczne, praca umożliwiająca prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego, nie może się też ona ograniczać jedynie do pomocy osobie wykonującą taką pracę, a w przypadku osoby uczącej się w szkole średniej nie powinna być ona traktowana marginalnie, ale równorzędnie z wykonywaniem obowiązków ucznia. Sąd w żaden sposób nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia, bo z uwagi na brak materiału dowodowego nie jest to możliwe, natomiast biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.