II SA/Ol 958/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji dotyczącej rozbiórki obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia 6 maja 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (zwany dalej również PINB), nakazał "[...]"rozbiórkę drewnianego budynku rekreacji indywidualnej z użytkowym poddaszem, usytuowanego na "[...]"wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej również WINB) z dnia 27 grudnia 2016 r. Upomnieniem z dnia 19 czerwca 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]"wezwał zobowiązanego "[...]" do wykonania w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia, obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia 6 maja 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją WINB z dnia 27 grudnia 2016 r. tj. rozbiórki drewnianego budynku rekreacji indywidualnej z użytkowym poddaszem usytuowanego na działce "[...]", wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie, w dniu 6 lipca 2017 r., organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy na zobowiązanego. "[...]" wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, wnosząc o umorzenie w całości postępowania egzekucyjnego i o wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zarzutów. Podniósł, iż zostało wszczęte na wniosek "[...]" postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków rekreacji indywidualnej na terenie działek o nr "[...]". Inwestycja, jaką poniósł zobowiązany w związku z budową budynków była bardzo kosztowna, a prowadzone przez ponad 4 lata postępowanie administracyjne w tym zakresie naraziło strony na dodatkowe nakłady finansowe. Nakaz rozbiórki jest bardzo drastyczną ingerencją w konstytucyjnie chronione prawo własności, w tym stanie rzeczy, zarzut jest uzasadniony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2017 r., uznał za bezzasadny zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego zgłoszony w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 6 lipca 2017 r. w przedmiocie obowiązku rozbiórki drewnianego budynku "[...]". Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.e.a. - organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ zbadał dopuszczalność egzekucji i stwierdził, że obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego został nałożony decyzją PINB z dnia 6 maja 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją WINB z dnia 27 grudnia 2016 r. Decyzja nakazu rozbiórki stała się wykonalna w dniu, w którym stała się ostateczna. Oznacza to, że tytuł egzekucyjny został wystawiony prawidłowo, a wskazany tam obowiązek był wymagalny. Organ zobligowany był do bezzwłocznego podjęcia kroków w celu wykonania przez zobowiązanego obowiązku. Wobec tego, w pierwszej kolejności wystosował upomnienie (art. 15 u.p.e.a.), a następnie wystawił tytuł wykonawczy ze wskazaniem środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności. Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, tym bardziej, że podnoszący zarzuty odniósł się do postępowania merytorycznego, a nie postępowania egzekucyjnego i wskazanych w tytule środkach egzekucyjnych. Nakaz rozbiórki nie jest środkiem egzekucyjnym, a obowiązkiem podlegającym wykonaniu. Po rozpoznaniu zażalenia strony na postanowienie PINB w "[...]", WINB utrzymał w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w sprawie. Wskazał, że podstawą zarzutów w przedmiotowej sprawie był art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, wskazano, że w sprawie dotyczącej obowiązku o charakterze niepieniężnym, jakim jest nakaz rozbiórki, przewiduje się dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia bądź wykonanie zastępcze. W niniejszej sprawie doszło jedynie do wydania tytułu egzekucyjnego, który stanowi o wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Dopiero na dalszym etapie tego postępowania organ dokona wyboru środka egzekucyjnego spośród dwóch możliwych. Wybór tego środka należy do organu egzekucyjnego. Ustawa nie warunkuje podjęcia czynności egzekucyjnych od zgody zobowiązanego, ani od uzgodnienia z zobowiązanym rodzaju środka. Zobowiązany nie może skutecznie zarzucić organowi egzekucyjnemu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, zanim zostanie on zastosowany. Wybór tego środka leży w gestii organu, który kieruje się nie tyle niedogodnościami zobowiązanego, co skutecznością egzekucji. Wskazano też na postanowienia art. 29 § 1 u.p.e.a. W skardze, złożonej na postanowienie WINB z dnia 25 września 2017 r., "[...]" wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił naruszenie: 1) art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji bez uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, gdyż obszar objęty wnioskiem objęty jest ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody; 2) art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pomimo istnienia ku temu przesłanek; 3) art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, poprzez nieustalenie czy obiekty posadowione przez stronę wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia; 4) art. 48 Prawa budowalnego, przez pominięcie wniosku skarżącego o zalegalizowanie budowy obiektów gospodarczych; 5) art. 32 ust. 3, zgodnie z którym stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska powinno być wyrażone w formie decyzji, poprzez jego pominięcie i uniemożliwienie stronie skorzystanie z prawa odwołania od tejże decyzji; 6) art. 7 i 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania bez uwzględnienia interesu skarżącego i niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; 7) art. 75 i 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości; 8) art. 80 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów; 9) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne i niepełne uzasadnienie decyzji; 10) art. 101 § 3, poprzez błędną jego interpretację, która pozbawia stronę prawa obrony swoich praw i rozpoznania wniosku; 11) art. 7 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania bez uwzględnienia interesu odwołującego się. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty skargi nie korespondują z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, a także postanowienie je poprzedzające, nie naruszają przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" z dnia 21 sierpnia 2017 r., uznające za nieuzasadniony zarzut skarżącego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego w przedmiocie obowiązki rozbiórki drewnianego budynku rekreacji indywidualnej z użytkowym poddaszem na działce "[...]" wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Materialnoprawną podstawę postanowienia organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 34 § 4 i § 5 u.p.e.a. Zgodnie z tymi przepisami - organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (§ 4). Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie (§ 5). Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem prawnym do zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej. Stanowią środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art.15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. W niniejszej sprawie, skarżący wniósł zarzuty do wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" w dniu 6 lipca 2017 r. tytułu wykonawczego, mającego na celu wyegzekwowanie wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" z dnia 6 maja 2013 r., wskazując na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" tytuł wykonawczy dotyczy grzywny w celu przymuszenia, wykonania zastępczego - wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji PINB w "[...]" z dnia 6 maja 2013 r. Decyzją tą PINB w "[...]" nakazał "[...]" rozbiórkę "[...]". Skarżący zarzucił zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W niniejszej sprawie jest niewątpliwe, że istnieje w obrocie prawnym decyzja ostateczna, z której można wywieść ciążący na skarżącym obowiązek. Wymagalność obowiązku rozbiórki potwierdza ostateczna decyzja PINB, a obowiązek nałożony tą decyzją nie został wykonany dobrowolnie przez zobowiązanego. W tytule wskazano na dwa możliwe do zastosowania środki egzekucyjne tj. grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze, wynikające z art. 1a pkt 12 u.p.e.a. Wybór tego środka należy do organu, który stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). W myśl zaś art. 6 § 1 u.p.e.a. - w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Uregulowanie to nie pozostawia zatem organowi wyboru, nakładając na niego prawny obowiązek podjęcia odpowiednich działań w celu wszczęcia egzekucji w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Organ przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Jednocześnie należy wskazać na postanowienia art. 29 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem - organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wskazać też należy, że skarżący nie może skutecznie zarzucić organowi egzekucyjnemu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, zanim zostanie on zastosowany. W przedmiotowej sprawie, jak dotychczas, jedynie wystawiono tytuł wykonawczy. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że organy prawidłowo uznały za bezzasadny zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w sprawie. Jednocześnie, Sąd nie może odnieść się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, bowiem zarzuty te dotyczą decyzji, w przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest zaś postanowienie. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257). Organy przeprowadziły bowiem postępowanie prawidłowo i zgodnie z przepisami prawa, właściwie uzasadniając swoje rozstrzygnięcia. Uznanie zaś przez organ za bezzasadne zarzutów, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania bez uwzględnienia interesu skarżącego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. ----------------------- 8