II SA/Ol 959/15

Dnia 10 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Stawiguda z dnia 21 listopada 2013 roku nr XXXI/246/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 4 pkt 3 uchwały Rady Gminy Stawiguda z dnia 21 listopada 2013 roku nr XXXI/246/2013 w sprawie częściowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Bartąg, gmina Stawiguda. Uchwałą nr XXXI/246/2013 z dnia 21 listopada 2013 r., Rada Gminy Stawiguda uchwaliła częściową zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Bartąg, gmina Stawiguda. W skardze, złożonej na tę uchwałę do tut. Sądu, Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 4 pkt 3 uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w kwestionowanym przepisie Rada zdefiniowała pojęcie "intensywność zabudowy", wskazując, że należy przez to rozumieć wskaźnik wyrażony stosunkiem sumy powierzchni zabudowy wszystkich budynków zlokalizowanych na działce budowlanej lub na terenie jednej jednostki mieszkaniowej do powierzchni tej działki lub jednostki mieszkaniowej. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia u.p.z.p., intensywność zabudowy stanowi "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Wojewoda wywiódł, że powierzchni całkowitej zabudowy nie może być rozumiana jako całkowita, tj. łączna (= zsumowana), powierzchnia zabudowy wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na działce budowlanej. Należy bowiem mieć na względzie kontekst pojęciowy, z wydanymi jednocześnie przepisami § 1 pkt 2 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), które odnoszą się wyłącznie do sytuacji braku planu. Rozporządzenie to określa m.in. sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Dotyczy to zatem sytuacji całkowicie odmiennej od określonej przez ustawodawcę dla procesu sporządzania projektu planu miejscowego i określania obligatoryjnej zawartości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. uregulowania w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Organ wskazał, że jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji naziemnych budynku/ów (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu/działki. Minimalną i maksymalną intensywność zabudowy obowiązkowo określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jest ona zdefiniowana jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy (czyli wszystkich budynków na działce) do powierzchni działki budowlanej. Ustalenie wskaźnika minimalnego ma na celu racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i optymalizację nakładów kosztów budowy miejskiej infrastruktury technicznej i społecznej. Z kolei ustalenie wskaźnika maksymalnego ma chronić walory środowiska przyrodniczego lub zapewnić korzystne warunki użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Wojewoda zauważył, że pojęcie powierzchni całkowitej budynku lub powierzchni całkowitej kondygnacji, można znaleźć w międzynarodowej normie ISO 9836 - "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określenie i obliczenie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". W Polskim Komitecie Normalizacyjnym norma ta posiada oznaczenie PN-ISO 9836: 1997. Norma ta nie wyjaśnia jednak w sposób obligatoryjny i jednoznaczny pojęcia powierzchni całkowitej zabudowy. Zdaniem organu należy przyjąć, że całkowita powierzchnia zabudowy stanowi sumę powierzchni całkowitych wszystkich budynków występujących lub planowanych na terenie (działce budowlanej). Wojewoda zaznaczył, że zbliżone stanowisko przedstawiane było również w orzeczeniach sądów administracyjnych. Wskazano, że zaskarżony zapis wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), i narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz przepisy Zasad techniki prawodawczej stanowiące załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Stawiguda wniosła o jej oddalenie. Rada Gminy zauważyła, że pojęcie "powierzchnia całkowita zabudowy" nie jest zdefiniowane w żadnym akcie prawnym, w tym rangi ustawowej, w przeciwieństwie do pojęcia "powierzchnia zabudowy". Z tego też powodu, w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego "wskaźnik intensywności zabudowy" określono w zakwestionowany sposób. Rada podniosła ponadto, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 475/13), akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego". Niedookreślenie w ustawie u.p.z.p. pojęcia całkowitej powierzchni zabudowy może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji pojęcia powierzchni całkowitej zabudowy, a w konsekwencji do stosowania w praktyce projektowej niewłaściwych parametrów. Z tych też względów w planie uszczegółowiono tę kwestię. W ustaleniach szczegółowych uchwalonej zmiany planu ustalono m. in. minimalny i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, powierzchnię terenu biologicznie czynnego oraz maksymalną wysokość zabudowy. W ten sposób sformułowane ustalenia jednoznacznie określają parametry zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykreślenie wskazanego w skardze punktu może doprowadzić do różnych interpretacji wskaźnika intensywności zabudowy i zastosowania w praktyce różnych parametrów. W szczególności, ujęcie do wyliczenia wskaźnika kondygnacji piwnicznej (to zagadnienie jest niejasne nawet w interpretacji Ministerstwa infrastruktury), sprawia, że tak pojmowany wskaźnik intensywności zabudowy nie spełnia swojej roli. Dodatkowo Rada Miejska podniosła, że w przygotowywanej nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdefiniowano pojęcie powierzchnia całkowita zabudowy jako sumę wszystkich kondygnacji naziemnych budynków. Kondygnacja naziemna (a nie nadziemna) jest to kondygnacja usytuowana na ziemi. Tak więc ustawodawca odnosi się do powierzchni zabudowanej, zajętej przez budynki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.,) powoływanej dalej jako: p.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż podniesiony w skardze zarzut jest zasadny. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 u.p.z.p., że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje zapis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W ocenie Sądu, przy uchwalaniu kontrolowanego planu nie doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Z akt sprawy wynika bowiem, że uchwałą nr XXI/144/2012 z dnia 30 października 2012 r. Rada Gminy przystąpiła do opracowywania częściowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Bartąg, gmina Stawiguda (art. 14 u.p.z.p.). Wyczerpana została także szczegółowa procedura planistyczna określona w art. 17 u.p.z.p., przy czym dochowano kolejności wymaganych czynności. Rozpatrzone zostały wnioski do planu, a uwag nie zgłoszono (art. 17 pkt 4 i art. 20 u.p.z.p.). Plan uchwalony został przez określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organ, tj. radę gminy. Nie doszło także do naruszenia zawartości merytorycznej planu, określonej w tym przepisie (część tekstowa, graficzna i inne załączniki). Zdaniem Sądu, Rada Gminy dopuściła się jednak naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniających stwierdzenie jego nieważności w zakresie zakwestionowanego przez Wojewodę zapisu. Wojewoda w złożonej skardze, zażądał stwierdzenia nieważności § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały stanowiącego, że pod pojęciem "intensywność zabudowy" należy rozumieć wskaźnik wyrażony stosunkiem sumy powierzchni zabudowy wszystkich budynków zlokalizowanych na działce budowlanej lub na terenie jednej jednostki mieszkaniowej do powierzchni tej działki lub jednostki mieszkaniowej. Odnosząc się do tej kwestii podnieść przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w myśl art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając powyższe należy uznać, że brak jest upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do tworzenia definicji lub doprecyzowywania pojęć ustawowych. Ponadto organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących, w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 170/10, CBOSA), wskazał, że zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do powołanego rozporządzenia, w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że Rada Miejska nie była uprawniona do regulowania, czy też raczej doprecyzowania w § 4 pkt 3 planu, sposobu ustalania wskaźnika intensywności zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisie rangi ustawy. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. intensywność zabudowy stanowi "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Uregulowanie w planie znaczenia omawianego wskaźnika w sposób odmienny od określenia ustawowego - co w § 4 pkt 3 uchwały polegało na dodaniu kwestionowanego przez organ nadzoru sformułowania intensywności zabudowy jako "wskaźnik wyrażony stosunkiem sumy powierzchni zabudowy wszystkich budynków zlokalizowanych na działce budowlanej lub na terenie jednej jednostki mieszkaniowej do powierzchni tej działki lub jednostki mieszkaniowej" - wykraczało poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i naruszało art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 115, § 116, § 118, §136, § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 143/15, wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1562/13 oraz wyrok NSA z 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 961/10, CBOSA). W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.