II SA/Ol 959/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi F. N. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nakazu uboju świń i zakazu utrzymywania ich w gospodarstwie 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego F. N. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z "[...]" r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. (dalej: "organ pierwszej instancji"), nakazał F. N. (dalej: "Skarżący") ubój świń znajdujących się w prowadzonym przez niego gospodarstwie oraz zakazał utrzymywania świń w tym gospodarstwie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu Powiatowy Lekarz Weterynarii podał, że od 11 maja 2018 r. do 19 sierpnia 2020 r. w gospodarstwie Skarżącego przeprowadzono 5 kontroli. Uchybienia stwierdzone w toku pierwszej kontroli zostały usunięte w terminie, zaś zgłoszenia naprawy naruszeń stwierdzonych w czasie drugiej kontroli, przeprowadzonej 15 marca 2019 r., właściciel dokonał dopiero 11 kwietnia 2019 r. W toku kontroli z 3 września 2019 r. nie stwierdzono rażących nieprawidłowości, a kontrolujący wpisał tylko do protokołu, że należy ograniczyć możliwość omijania maty wjazdowej. W wyniku kontroli z 5 lutego 2020 r. ustalono, że mata wjazdowa i mata wejściowa do chlewni nie spełniają wymagań oraz brak było programu monitorowania i zwalczania gryzoni, wobec czego 6 lutego 2020 r. wydano decyzję o podjęciu działań naprawczych. Kontrola weryfikacyjna wykonania tej decyzji została przeprowadzona 27 lutego 2020 r. i ustalono, że mata wjazdowa nie spełnia roli maty wejściowej z uwagi na brak wydzielonego wejścia do gospodarstwa. Mata wejściowa do chlewni została poprawiona i uzupełniono wpisy rejestru monitorowania i zwalczania gryzoni. W wyniku kontroli przeprowadzonej 19 sierpnia 2020 r. ustalono, że 6 sztuk warchlaków urodzonych 1 lipca 2020 r. jest nieoznakowanych; nie była przestrzegana terminowość zgłoszeń uboju gospodarczego z 18 lipca 2020 r. (zgłoszenia dokonano po 10 dniach), poza tym przypadkiem zgłoszenia były wykonywane terminowo. Organ stwierdził też, że 6 lipca 2020 r. zgłoszono oznakowanie 6 prosiąt urodzonych 1 lipca 2020 r., których faktycznie nie oznakowano. Księga rejestracji świń była prowadzona nierzetelnie, brak było wpisów, a wpisy dokonano na nieaktualnym wzorze. Stwierdzono też, że mata wjazdowa nie spełnia wymagań, gdyż możliwe jest ominięcie maty, nie wymusza także przechodzenia przez nią pieszych, a powinna pełnić także rolę maty wejściowej. Mata wejściowa do chlewni była za wąska i niewłaściwie utrzymana. Ustalono także, że osoby wykonujące czynności związane z obsługą świń, przed rozpoczęciem tych czynności, nie stosowały środków higieny niezbędnych do ograniczenia ryzyka szerzenia się afrykańskiego pomoru świń, w tym mycia i odkażania rąk oraz oczyszczania i odkażania obuwia. Zarzucono też, że nie był prowadzony na bieżąco rejestr środków transportu do przewozu świń, paszy lub produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu art. 3 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009, wjeżdżających na teren gospodarstwa oraz rejestr wejść osób do pomieszczeń, w których są utrzymywane świnie. Za nieprawidłowości Skarżący został ukarany mandatem karnym w kwocie 100 zł. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w bioasekuracji organ pierwszej instancji wydał "[...]" r. decyzję nakładającą na właściciela karę pieniężną w kwocie 492,82 zł. Kontrolę weryfikacyjną przeprowadzono 2 września 2020 r. i stwierdzono, że nadal nie oznakowano 6 warchlaków urodzonych 1 lipca 2020 r., mimo że 6 lipca 2020 r. zgłoszono ich oznakowanie. Księga rejestracji świń była prowadzona nierzetelnie, brak było wpisów, a wpisy dokonano na nieaktualnym wzorze. Mata wjazdowa umożliwiała jazdę w taki sposób, aby ominąć matę, nie wymuszała także przechodzenia przez nią pieszych, a powinna pełnić rolę maty wejściowej. Mata wejściowa do chlewni nie spełniała wymagań, zaś osoby wykonujące czynności związane z obsługą świń, przed rozpoczęciem tych czynności, nie stosowały środków higieny niezbędnych do ograniczenia ryzyka szerzenia się afrykańskiego pomoru świń. Nie był prowadzony na bieżąco rejestr środków transportu do przewozu świń, paszy lub produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Ponadto ustalono, że Skarżący nie posiadał słomy do ścielenia świniom, która byłaby poddana obróbce w celu unieszkodliwienia wirusa afrykańskiego pomoru świń lub była składowana w miejscu niedostępnym dla dzików co najmniej przez 90 dni przed jej wykorzystaniem. Organ pierwszej instancji stwierdził, że według sprzecznych zeznań Skarżącego, ze stert niezabezpieczonych przed dostępem dzikich zwierząt, w tym dzików, baloty słomy zostały zwiezione bezpośrednio pod chlewnię, nie dłużej niż dwa tygodnie przed dniem kontroli. Wprawdzie Skarżący twierdził, że jeszcze jej nie wykorzystał do ścielenia, ale jednocześnie przyznał, że nie ma innej słomy do ścielenia. Organ pierwszej instancji stwierdził, że Skarżący stale nie przestrzega wymogów bioasekuracyjnych i dopiero po nakazach naprawiał część nieprawidłowości. W wyniku ostatniej kontroli stwierdzono, że Skarżący ponownie nie dopełnił obowiązków wynikających z § 1 ust. 1 pkt 4 - 6 i pkt 8 oraz ust. 1d rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń (Dz. U. z 2018 r. poz. 290, z późn. zm.). Ocenił, że dalsze utrzymywanie świń w stwierdzony sposób może skutkować poważnym zagrożeniem zawleczenia do przedmiotowego gospodarstwa afrykańskiego pomoru świń, gdyż praktycznie nie jest ono zabezpieczone przed przenikaniem czynnika zakaźnego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przewiezienie słomy do gospodarstwa, bez uwzględnienia 90-dniowej kwarantanny, może skutkować przeniesieniem wirusa afrykańskiego pomoru świń. Niewłaściwe użytkowanie mat dezynfekcyjnych skutkuje możliwością ich ominięcia przez samochód lub ludzi wchodzących do gospodarstwa. Skoro zaś ustawodawca zobowiązuje podmiot do wyłożenia mat, których szerokość powinna być nie mniejsza niż szerokość wjazdów i wyjazdów, to tym samym zobowiązuje on do tego, aby wjazd czy wyjazd do lub z gospodarstwa był wyznaczony, a wjeżdżające lub wyjeżdżające pojazdy nie mogły ominąć wyłożonej maty. Również niewykonywanie odkażania rąk przed przystąpieniem do czynności przy świniach i brak odkażania odzieży ochronnej czy obuwia, przeznaczonych do obsługi świń stwarza zagrożenie przeniesienia wirusa afrykańskiego pomoru świń do gospodarstwa, podobnie jak brak zwalczania w gospodarstwa gryzoni. Organ pierwszej instancji stwierdził, że ponowne naruszenie obowiązujące przepisów przez Skarżącego wskazuje na jego lekceważące podejście do przestrzegania wymogów bioasekuracyjnych, w szczególności odnosi się to do zwiezienia słomy bezpośrednio z pola do gospodarstwa bez zachowania 90-dniowej kwarantanny. W takiej sytuacji powiatowy lekarz weterynarii był zobowiązany nakazać posiadaczowi świń ich zabicie lub ubój oraz zakazać ich utrzymywania w gospodarstwie, zgodnie z art. 48b ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Dodał, że w postępowaniu dotyczącym usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie zapobieganiu się rozprzestrzeniania choroby ASF, odstąpiono od zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszenia żądań, ponieważ opóźnienie w wydaniu decyzji może spowodować niepowetowaną szkodę materialną, stosownie do art. 10 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: "k.p.a.". W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżący podniósł, że w gospodarstwie nie stwierdzono chorób zakaźnych wywoływanych przez wirusa ASF. Zrzucił, że nie jest prawdziwy zarzut braku zapewnienia odpowiedniej słomy do ścielenia, co potwierdziła kontrola przeprowadzona 11 września 2020 r. Nie zgodził się też z zarzutem niestosowania środków higieny niezbędnych do ograniczenia ryzyka rozprzestrzeniania się wirusa ASF i nierzetelnego prowadzenia księgi rejestracji świń. Dodał, że zalecenia pokontrolne były usuwane w miarę możliwości. "[...]" Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej: "Wojewódzki Lekarz Weterynarii", "organ odwoławczy") decyzją z "[...]" r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Lekarz Weterynarii przytoczył przepisy prawa i wskazał na wyniki kontroli przeprowadzonych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, które ten organ wymienił w swojej decyzji. Stwierdził ponadto, że wystąpienie choroby w gospodarstwie utrzymującym świnie, niezależnie od liczby utrzymywanych świń, wiąże się z ogromnymi kosztami zwalczana choroby (m. in. z zabiciem zwierząt z zapowietrzonego stada i utylizacją ich zwłok, koniecznością przeprowadzenia oczyszczania i dezynfekcji oraz przeprowadzeniem badań laboratoryjnych, wypłatą odszkodowań), a także z wprowadzeniem szeregu restrykcji wobec wszystkich gospodarstw, które utrzymują świnie i które znajdą się w wyznaczonych wokół ogniska choroby obszarach. Wystąpienie ASF skutkuje również narażeniem producentów na olbrzymie straty finansowe związane z drastycznym ograniczeniem możliwości sprzedaży i wywozu świń lub wieprzowiny zarówno w kraju i poza jego granice. Wojewódzki Lekarz Weterynarii podniósł, że niewykonywanie podstawowych obowiązków zapobiegających wniknięciu choroby do gospodarstwa, nie gwarantuje zachowania zasad bioasekuracji w przyszłości. Skarżący, mimo wcześniejszego wydawania decyzji nakazujących usunięcie stwierdzanych w toku kontroli uchybień, nadal dopuszcza się tych uchybień. Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził, że argumentem przemawiającym na korzyść Skarżącego nie może być fakt, iż w jego gospodarstwie nie stwierdzano chorób zakaźnych wywołanych przez wirusa ASF. Podnoszone w odwołaniu argumenty dotyczące niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego nie zasługują na uwzględnienie, gdyż strona nie kwestionowała tych ustaleń w toku kontroli, nie wnosiła zastrzeżeń do sporządzanych protokołów kontroli. Zaznaczył, że kontrole przeprowadzone 7 i 11 września 2020 r. nie dotyczyły spełnienia wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń. Kontrola z 7 września 2020 r. dotyczyła wyłącznie kontroli dobrostanu bydła, zaś 11 września 2020 r. przeprowadzono kontrolę IRZ w siedzibie stada. Wojewódzki Lekarz Weterynarii ocenił, że ustalenia organu pierwszej instancji dają podstawę do twierdzenia, że Skarżący notorycznie nie wykonuje obowiązków wynikających z bioasekuracji. Zaistniały zatem przesłanki do zastosowania art. 48b ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Stwierdzanie wielokrotnego uchybiania obowiązkom określonym w ww. rozporządzeniu oraz wysokie zagrożenie chorobą w powiecie braniewskim uzasadniają zastosowanie restrykcyjnego trybu w postaci nakazu uboju lub zabicia wszystkich świń i zakazu utrzymywania świń w gospodarstwie Skarżącego. Skarżący wywiódł skargę na ww. decyzję, podnosząc, że błędnie ustalono stan faktyczny sprawy. Podał, że na bieżąco jest prowadzony rejestr wejść osób do pomieszczeń, w których utrzymywane są świnie oraz rejestr monitorowania i zwalczania gryzoni, środki higieniczne do mycia i odkażania rąk i obuwia są stosowane, podobnie jak odzież ochronna, zaś maty wjazdowe i wyjazdowe są zrobione według zaleceń osoby kontrolującej. Skarżący podkreślił, że po każdej kontroli stwierdzane naruszenia były usuwane. Do skargi załączono zdjęcia wykonane przez organ pierwszej instancji w toku kontroli przeprowadzonej 7 września 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko organów obu instancji, które stwierdziły, że w stanie faktycznym sprawy zaistniały podstawy do wydania nakazu uboju świń oraz zakazu utrzymywania tych zwierząt w gospodarstwie Skarżącego, jest bowiem co najmniej przedwczesne. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 48b ust. 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 1421), dalej: "ustawa". Zgodnie z tym przepisem powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku stwierdzenia, że posiadacz zwierząt nie stosuje się do nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 3, art. 47 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 48a ust. 3, w drodze decyzji: 1) nakazuje usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie albo 2) nakazuje zabicie lub ubój zwierząt określonych gatunków oraz zakazuje utrzymywania w gospodarstwie zwierząt tych gatunków. Cytowany przepis pozwala organowi administracji na zastosowanie jednego z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć: organ nakazuje usunięcie uchybień w określonym terminie, albo sięga po radykalny środek, jakim jest nakaz zabicia (uboju) zwierząt. Alternatywa rozstrzygnięć nie oznacza jednak arbitralnego wyboru. Oznacza to, że organ musi wyczerpująco uzasadnić, dlaczego wybrał konkretny sposób załatwienia sprawy, z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć, przewidzianych przez ustawodawcę. Ponadto, skoro ustawodawca dopuszcza w takiej samej sytuacji wydanie rozstrzygnięć istotnie ingerujących w sferę praw jednostki, co odnosi się zwłaszcza do decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy, która – z uwagi na swój radykalny charakter – powinna być podejmowana jedynie w ostateczności, dokonując wyboru koniecznego rozstrzygnięcia organ ma obowiązek przestrzegania zasady proporcjonalności. Radykalność opisanego rozstrzygnięcia podkreśla to, że zgodnie z art. 48b ust. 5 ustawy, za zwierzęta zabite lub poddane ubojowi z nakazu powiatowego lekarza weterynarii, o którym mowa w ust. 1 i 3, nie przysługuje odszkodowanie ze środków budżetu państwa. Oznacza to, że posiadacz zwierząt ponosi całkowity ekonomiczny koszt uśmiercenia należących do niego zwierząt. Należy natomiast zauważyć, że w demokratycznym państwie prawnym organy administracji publicznej obowiązane są do przestrzegania zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy stosują one środki władcze, ingerujące w sferę praw jednostek. Zgodnie z powszechnie akceptowaną w europejskiej kulturze prawnej formułą, na zasadę proporcjonalności składają się trzy elementy: przydatność, konieczność i proporcjonalność w sensie ścisłym. Przydatność oznacza wybór takich środków, które rzeczywiście służą realizacji danego założonego celu. Konieczność to wybór środka najmniej "szkodliwego", w najmniejszym stopniu ingerującego w sferę prawnie chronioną jednostki, ale pozwalającego zrealizować w pełni zamierzony cel. Proporcjonalność w sensie ścisłym wreszcie to równoważenie dóbr i interesów, konieczność wykazania, że dobro (interes), do którego realizacji organ zmierza jest (przynajmniej w danych okolicznościach) bardziej wartościowe niż dobro (interes), który musi zostać poświęcony (zob. A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności w europejskiej kulturze prawnej. Sądowa kontrola władzy dyskrecjonalnej w nowoczesnej Europie, Warszawa 2010, s. 355 i n. oraz powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego). Obowiązkiem organu jest zatem wykazanie, że zastosował środek proporcjonalny. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy zdecydował się na rozwiązanie radykalne, jakim jest nakaz uboju zwierząt. Organ musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, dlaczego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało zastosować środek dalej idący, a nie wystarczyło nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie wykazały przekonująco, z jakich powodów stwierdziły, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało zastosować środek ekstremalny. Orzekające w sprawie organy zarzuciły Skarżącemu, że notorycznie i rażąco nie przestrzega obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów w zakresie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń. Podstawą tych zarzutów były ustalenia kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie Skarżącego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w okresie trzech lat. Jak wynika z akt administracyjnych, naruszenia stwierdzone w wyniku kontroli przeprowadzonych 11 maja 2018 r. i 15 marca 2019 r. zostały usunięte przez Skarżącego (choć w odniesieniu do kontroli z 15 marca 2019 r. z ok. trzytygodniowym opóźnieniem). W protokole z kontroli z 3 września 2019 r. nie stwierdzono niezgodności, a kontrolujący zaznaczył jedynie, że "należy ograniczyć możliwość ominięcia maty wjazdowej" i "dobrze byłoby założyć siatkę przeciw owadom na oknach". Podczas kontroli przeprowadzonej 5 lutego 2020 r. stwierdzono nieprawidłowości dotyczące: mat dezynfekcyjnych przed wjazdem (wejściem) do gospodarstwa Skarżącego oraz przed wejściem do chlewni, a także brak programu monitorowania i zwalczania gryzoni. W związku z tym, nakazano Skarżącemu niezwłoczne usunięcie stwierdzonych naruszeń. Kontrola weryfikacyjna z 27 lutego 2020 r. wykazała, że Skarżący nie usunął tylko nieprawidłowości dotyczącej maty wejściowej. Ustalono bowiem, że mata wejściowa do chlewni została poprawiona i uzupełniono wpisy rejestru monitorowania i zwalczania gryzoni, natomiast choć jest mata wjazdowa, to nie spełnia ona roli maty wejściowej, przy braku wydzielonego wejścia do gospodarstwa. W protokole tym zawarto wyjaśnienia żony Skarżącego, że jej mąż nie zdołał wykonać wszystkich zaleceń, gdyż przebywa w szpitalu po drugim zawale, lecz postara się w najbliższym czasie uzupełnić maty wejściowe do gospodarstwa. W wyniku kontroli przeprowadzonej 19 sierpnia 2020 r. ustalono, że zostało nieoznakowanych 6 sztuk warchlaków urodzonych 1 lipca 2020 r.; zgłoszenie uboju gospodarczego z 18 lipca 2020 r. dokonano po 10 dniach (zaznaczono jednocześnie, że pozostałe zgłoszenia były wykonywane terminowo). Ustalono też, że niezgodnie ze stanem faktycznym 6 lipca 2020 r. zgłoszono oznakowanie 6 prosiąt urodzonych 1 lipca 2020 r. Zastrzeżenia zgłoszono też w odniesieniu do księgi rejestracji świń (była prowadzona na nieaktualnym wzorze i nie dokonywano rzetelnie wpisów). Stwierdzono również, że mata wjazdowa i mata wejściowa do chlewni nie zapewniają skutecznej dezynfekcji, nie są stosowane środki higieny niezbędnych do ograniczenia ryzyka szerzenia się afrykańskiego pomoru świń, w tym mycia i odkażania rąk oraz oczyszczania i odkażania obuwia. Zarzucono też, że rejestr środków transportu do przewozu świń, paszy lub produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu art. 3 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009, wjeżdżających na teren gospodarstwa oraz rejestr wejść osób do pomieszczeń, w których są utrzymywane świnie nie był prowadzony na bieżąco. W wyniku przeprowadzonej 2 września 2020 r. kontroli weryfikacyjnej ustalono, że Skarżący nie wykonał czynności naprawczych nieprawidłowości stwierdzonych podczas ostatniej kontroli, a ponadto stwierdzono brak słomy wykorzystywanej na ściółkę dla zwierząt, którą poddano obróbce w celu unieszkodliwienia wirusa afrykańskiego pomoru świń lub składowano w miejscu niedostępnym dla dzików co najmniej przez 90 dni przed jej wykorzystaniem. Podkreślić należy, że z treści odwołania Skarżącego z 15 września 2020 r. wynika, że nieprawidłowości zostały usunięte przed datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Na potwierdzenie tego faktu Skarżący odwołał się do ustaleń kontroli z 7 i 11 września 2020 r. Załączone do skargi zdjęcia, wykonane przez organ pierwszej instancji w toku kontroli przeprowadzonej 7 września 2020 r., to jest po dacie kontroli weryfikacyjnej, lecz przed wydaniem 8 września 2020 r. nakazu uboju świń i zakazu ich utrzymywania w gospodarstwie, pozwalają na wniosek, że Skarżący rzeczywiście usunął przed wydaniem ww. decyzji w zasadzie wszystkie wymienione w tej decyzji uchybienia. Zauważyć należy, że załączone do skargi zdjęcia, będące w dyspozycji organu pierwszej instancji już 7 września 2020 r., wskazują, że Skarżący zastosował się do nakazów i przewidzianych w § 1 ust. 1 pkt. 4, 5, 7, 8 i 10 oraz zakazu przewianego w § 1 ust. 1d pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń (Dz. U. z 2018 r. poz. 290, z późn. zm.). Wynika z nich, że na terenie gospodarstwa zostały wyłożone maty dezynfekcyjne zarówno przed wjazdem/wejściem (wyjazdem/wyjściem) do gospodarstwa, w którym są utrzymywane świnie, jak i przed wejściem/wyjściem do budynku, w którym są utrzymywane świnie, spełniające minimalne wymagania co do swej wielkości i które znajdują się w stanie zapewniającym utrzymanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego. Skarżący usunął więc nieprawidłowości dotyczące naruszenia § 1 ust. 1d pkt 4. Zdjęcia wskazują też, że jest prowadzony rejestr wejść osób do pomieszczeń, w których utrzymywane są świnie (§ 1 ust. 1 pkt 8), zapewnione jest stosowanie przez osoby wykonujące czynności związane z obsługą świń, przed rozpoczęciem tych czynności, środków higieny niezbędnych do ograniczenia ryzyka szerzenia się afrykańskiego pomoru świń, w tym mycie i odkażanie rąk oraz oczyszczanie i odkażanie obuwia (§ 1 ust. 1 pkt. 5- 7). Skarżący przedstawił też zdjęcie dokumentu wskazującego na czynności z zakresu wdrożenia programu monitorowania i zwalczania gryzoni, podejmowane w okresie od 10 września 2018 r. do 23 listopada 2020 r. (§ 1 ust. 1 pkt 10). Ponadto zdjęcia wskazują, że Skarżący może posiadać słomę na ściółkę dla zwierząt do wykorzystywania w pomieszczeniach, w których są utrzymywane świnie, spełniającą wymogi określone w § 1 ust. 1d pkt 2, to jest słomę, którą składowano w miejscu niedostępnym dla dzików co najmniej przez 90 dni przed jej wykorzystaniem. Zaznaczyć należy, że Skarżący nie został wezwany w trybie art. 48b ust. 1 pkt 1 ustawy do usunięcia tego naruszenia, a jedynie – jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji - pouczony, że słoma, którą posiada nie może być użyta do ścielenia świniom przed upływem 90 dni od jej zwiezienia w miejsce niedostępne dla dzikich zwierząt, w tym dzików. Skarżący zaznaczył w odwołaniu, że kontrole z 7 i 11 września 2020 r. potwierdziły usunięcie naruszeń, które stanowiły podstawę do wydania nakazu uboju świń i zakazu ich utrzymywania w gospodarstwie. Kwestia ta wymagała zweryfikowania przez organ odwoławczy, czego jednak nie uczyniono, naruszając tym samym obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, wynikający z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Niewątpliwie okoliczności te nie zostały omówione przez organ odwoławczy ani nie skonfrontowano ich z ustaleniami organu pierwszej instancji wynikającymi z protokołów z ww. kontroli. Organy obu instancji nie wyjaśniły w żaden sposób, dlaczego – mając na uwadze podjęte przez Skarżącego działania zmierzające do wyeliminowania wszystkich uchybień stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a także dostrzeżone dopiero tuż przed wydaniem zaskarżonej decyzji wadliwości, co do których usunięcia Skarżący nie został wezwany w trybie art. 48b ust. 1 pkt 1 ustawy – jedynym racjonalnym środkiem prawnym służącym przywróceniu stanu zgodnego z prawem, było fizyczne unicestwienie całego stada trzody chlewnej utrzymywanego w gospodarstwie Skarżącego, co do którego nie stwierdzono ognisk choroby zakaźnej zwierząt. W konsekwencji, organy dopuściły się naruszenia zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organy nie wykazały, że zastosowały w tym przypadku środek proporcjonalny. Stanowisko organów obu instancji, jakoby Skarżący miał lekceważący stosunek do przestrzegania wymogów bioasekuracji oraz że "notorycznie i rażąco" nie przestrzega obowiązków dotyczących środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń, jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dowolne. W sprawie bezsporne jest, że w okresie 11 maja 2018 r. – 3 września 2019 r. nie stwierdzono rażących nieprawidłowości (kontrola z 3 września 2019 r.) lub zostały one usunięte. Ze stwierdzonych 5 lutego 2020 r. trzech naruszeń Skarżący nie usunął wyłącznie nieprawidłowości dotyczącej maty wejściowej. Przy czym nie można uznać, że wynikało to z jego lekceważącego stosunku do przestrzegania wymogów bioasekuracji, skoro w toku kontroli z 27 lutego 2020 r. żona Skarżącego wyjaśniła, że jej mąż nie zdołał wykonać wszystkich zaleceń, gdyż przebywa w szpitalu po drugim zawale. Nie można też uznać za uzasadnienie zastosowania najbardziej radykalnego środka, ogólnikowego odwołania się do skutków, jakie wywołuje ASF dla gospodarki narodowej. Nie wykazano w szczególności, że na skutek nieprzestrzegania wymogów doszło już do zakażenia stada, co z pewnością uzasadniałoby podjęcie od razu najbardziej radykalnych kroków. Przeciwnie, co było niekwestionowane przez organ, wszystkie zwierzęta objęte nakazem uboju są zdrowe. Argumentacja odnosząca się do wysokiego zagrożenia rozprzestrzenieniem się choroby w powiecie, nie wyjaśnia, dlaczego niewystarczające było zastosowanie art. 48b ust. 1 pkt 1 ustawy. Podkreślić należy, że nakaz zabicia lub uboju zwierząt na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest karą za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie bioasekuracji, lecz środkiem służącym ochronie przed rozprzestrzenianiem się chorób zakaźnych. Tym bardziej w decyzji nakazującej podjęcie tak radykalnych kroków trzeba wykazać zasadność zastosowanie tego środka jako koniecznego dla zapobiegania lub zwalczania chorób zakaźnych zwierząt w konkretnej sytuacji. Organy naruszyły zatem art. 48b ust. 1 ustawy w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wybierając radykalny środek bez wykazania jakimikolwiek argumentami, że zastosowanie łagodniejszego środka nie byłoby wystarczające dla osiągnięcia celu w postaci ochrony przed rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej zwierząt. W konsekwencji podjętego rozstrzygnięcia Sądu sprawa powróci do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Obowiązkiem organu będzie ponowna ocena sprawy z uwzględnieniem ewentualnych zmian w stanie faktycznym, z uwagi na upływ czasu od wydania poprzedniego rozstrzygnięcia oraz wybór takiego rozstrzygnięcia, które zapewni osiągnięcie celu w postaci ochrony przed rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej zwierząt i jednocześnie uwzględni konstytucyjne standardy ingerencji w prawa Skarżącego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.