II SA/Ol 960/19

Dnia 23 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi A. E. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2019 r., A. E. zwrócił się do Prezydenta Miasta "[...]" o wydanie zaświadczenia o braku przeciwwskazań do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z drenażem rozsączającym na działce nr "[...]" obręb "[...]" w "[...]" przy "[...]", stanowiącej własność wnioskodawcy. Postanowieniem z dnia "[...]", działając na podstawie art. 219 w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", Prezydent Miasta "[...]" odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ stwierdził, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia "[...]" zwanego dalej "Planem" przedmiotowa działka znajduje się w jednostce planu oznaczonej symbolem MNU 1.3, w bezpośrednim sąsiedztwie ujęcia wody "[...]". Zgodnie z ustaleniami planu, dla zabudowy mieszkaniowej, do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej, dopuszcza się tymczasowe odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych. Z uwagi na powyższe, organ nie może wydać zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Budowa oczyszczalni ścieków na działce "[...]" obręb "[...]" przy "[...]" jest niezgodna z ustaleniami ww. planu miejscowego. W zażaleniu, złożonym na to postanowienie, A. E. zarzucił naruszenie art. 217, 219, 6 i 8 § 1 i 2 K.p.a., polegające na bezzasadnej odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie odmiennie co do istoty sprawy, poprzez uwzględnienie wniosku strony o wydanie zaświadczenia o wskazanej treści. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zażalone postanowienie organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz wykazał, że nie możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści. Kolegium stwierdziło, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest zgodne z prawem, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu. W skardze, złożonej do tut. Sądu na postanowienie Kolegium z dnia "[...]" A. E. zarzucił naruszenie art. 87 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie norm aktu prawa miejscowego, pozostających w sprzeczności z przepisami rangi ustawowej – ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem skarżącego, organ naruszył też art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przyjęcie, że wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 10 ust. 10 pkt 7 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez błędną jego wykładnię i ograniczenie interpretacji do literalnego brzmienia, w sytuacji, gdy wykładnia przepisów planu funkcjonalna prowadzi do wniosku, że możliwa jest również instalacja przydomowej oczyszczalni ścieków posiadającej aprobatę techniczną oraz atest higieniczny. W ocenie skarżącego, organ naruszył również przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 K.p.a., poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostającego w sprzeczności z przepisami rangi ustawowej, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 8 K.p.a., przez naruszenie zasady równego traktowania. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ podkreślił, jego rozstrzygnięcie nastąpiło na tle wydania zaświadczenia o określonej treści. Niezależnie od treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie było możliwe zanegowanie stanowiska organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy plan miejscowy nie dopuszcza możliwości odprowadzania ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków. Nie sposób więc przyjąć, aby było możliwe stwierdzenie zgodności z Planem budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem w Planie jest zbiornik bezodpływowy. W przedmiotowym postępowaniu nie jest zaś rolą Kolegium rozważanie, czy powyższe zapisy Planu pozostają w zgodności z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem, organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta, którym odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia o zgodności budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z drenażem rozsączającym na działce nr "[...]" obręb "[...]" w "[...]" przy "[...]", stanowiącej własność wnioskodawcy z ustaleniami Planu. Przypomnieć należy, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydawanym przez uprawniony organ na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Przesłanki wydania zaświadczenia określone zostały w art. 217 K.p.a. Przepis ten przewiduje w § 1, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie zaś z § 2, zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W tym ostatnim przypadku, zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Na mocy art. 218 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 217 k.p.a., mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011). Zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. W przypadku, gdy żądanie nie wynika z wyraźnego przepisu prawa, wystawienie zaświadczenia poprzedzone być musi postępowaniem wyjaśniającym, które ma uproszczony charakter i dotyczy oceny interesu prawnego wnioskodawcy oraz ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Wyjaśnić przy tym należy, że konieczne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., nie może zastępować danych, wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 K.p.a. Postępowanie to odnosić się może bowiem do zbadania okoliczności, wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, co do faktów albo stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy. W drodze wydania zaświadczenia nie rozstrzyga się bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym, nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (tak NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429). Wynikająca z art. 218 § 2 K.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego "w koniecznym zakresie" nie może być zatem rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. W przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, że zasadnie odmówiono skarżącemu wydania żądanego zaświadczenia. Prawidłowo bowiem organy stwierdziły, że budowa oczyszczalni ścieków na działce nr "[...]" obręb "[...]" przy "[...]" jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej z dnia "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". W myśl § 10 ust. 10 pkt 7 lit. a Planu - do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej dopuszcza się odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych; po wykonaniu kanalizacji sanitarnej obowiązek podłączenia do sieci najpóźniej 3 lata od jej oddania do użytkowania. Powyższe postanowienia Planu nie pozwalają na wydanie zaświadczenia, że nie ma przeciwwskazań do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z drenażem rozsączającym. Tym samym, postanowienia organów obu instancji są zgodne z prawem. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że zastosowano w sprawie akt prawa miejscowego pozostający w sprzeczności z przepisami rangi ustawowej – ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazać należy, że uchwała Rady Miejskiej z dnia "[...]" jest aktem obowiązującym, pozostającym w obrocie prawnym i nie ma żadnych podstaw do pominięcia jej przy ocenie przedmiotowej sprawy. W niniejszym postępowaniu Sąd nie ocenia zaś tej uchwały, a wyłącznie zasadność odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Podstawą wydania zaświadczenia nie jest więc również art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu, organy słusznie więc odmówiły wydania przedmiotowego zaświadczenia. Zaświadczenie ma służyć urzędowemu potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Biorąc pod uwagę cytowaną wyżej treść § 10 ust. 10 pkt 7 lit. a Planu, nie można stwierdzić zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami Planu, który do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej dopuszcza odprowadzanie ścieków wyłącznie do zbiorników bezodpływowych. Powyższe okoliczności wykluczały wydanie zaświadczenia we wskazanym we wniosku zakresie. W tej sytuacji prawidłowo zastosowano art. 219 K.p.a. i odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.