II SA/Ol 961/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Pismem z dnia 26 lutego 2007r. pełnomocnik inwestora to jest Spółki A złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku mieszkalnym przy ulicy "[...]" w "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta, na podstawie art. 4 ust. 2 i art. 50 ust. 1, 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 z 2003 r. poz. 717 ze zm.) odmówił określonego w wyżej wymienionym wniosku, ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ w uzasadnieniu tej decyzji powołał się na protest przeciwko budowie wnioskowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, który złożyła spółdzielnia mieszkaniowa A oraz mieszkańcy niektórych budynków przy ulicy "[...]" w "[...]". Protestujący uzasadnili swój sprzeciw obawą przed szkodliwym oddziaływaniem stacji na zdrowie ludzi oraz pogorszeniem się walorów krajobrazowych osiedla. Organ I instancji podzielił te obawy uznając, że rozpatrywana inwestycja należy do tych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor więc powinien przekonać zainteresowanych mieszańców o bezpieczeństwie planowanej inwestycji. Zdaniem organu inwestor nie zrobił tego, co pozwala uznać, że został naruszony interes prawny mieszkańców budynków położonych w pobliżu planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie, złożył inwestor. W uzasadnieniu podniósł, że protest mieszkańców nie może stanowić przeszkody w realizacji inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że art. 54 ust. 2d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może zasadnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż określa on element decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jakim są wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Podał, że taką podstawą mogą być jedynie przepisy odrębne, których organ nie wskazał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło ponadto, że nie są zasadne argumenty odnoszące się do ewentualnego szkodliwego wpływu planowanej inwestycji na zdrowie ludzkie, ponieważ ta okoliczność może być przedmiotem weryfikacji tylko w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć prowadzonym w oparciu o uregulowania zawarte w Tytule I Dziale VI Rozdziale 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r., Nr 129, poz. 902 ze zm.) Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wniósł pełnomocnik – radca prawny, działając w imieniu spółdzielni mieszkaniowej A z siedzibą w "[...]". Strona skarżąca wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 717) poprzez niezastosowanie go w niniejszej sprawie, polegające na braku dostatecznej analizy przez organ odwoławczy stanu faktycznego związanego z planowaną inwestycją, - art. 56 ww. ustawy poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sprzeczność z przepisami odrębnymi w zw. z art. 136 kpa poprzez nie zbadanie przez organ odwoławczy okoliczności, iż w niniejszej sprawie interes osób trzecich wynika z przepisów odrębnych, - art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny (Dz. U. z 18 maja 1964r. ze zm.) poprzez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy skutków inwestycji w zakresie granic ochrony interesu osób trzecich przy rozstrzyganiu odwołania wnioskodawcy, - art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska poprzez niezastosowanie go w niniejszej sprawie; oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tzn.: - art. 80 kpa poprzez niezastosowanie ich w niniejszej sprawie, polegające na nie zasięgnięciu informacji na temat obecnej i przewidywanej sytuacji z punktu widzenia bezpieczeństwa i zdrowia mieszkańców, - art. 138 § 2 kpa poprzez błędne zastosowanie go w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując tezę, iż organ pierwszej instancji nie podał przepisów odrębnych sprzeciwiających się ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgłoszonego we wniosku. Ponadto odnosząc się do potencjalnego negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na zdrowie i życie ludzkie, organ stwierdził, że argumentacja ta wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktami administracyjnymi wydawanymi do określenia sytuacji prawnej obszaru pozbawionego planu miejscowego są decyzja o warunkach zabudowy (art. 59) i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50). Zgodnie z regulacją ustawową obie te decyzje wydaje się na wniosek zainteresowanego (art. 52 ust. 1). Organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco. Zawsze też dla odmowy wydania decyzji wymagane jest wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który by się temu sprzeciwiał (art. 56 – nie można odmówić wydania decyzji, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi). Tak więc organ administracji wydając decyzję administracyjną, musi oprzeć tę czynność na wyraźnie wskazanej normie prawnej i nie wolno mu przekroczyć granic, jakie ta norma wyznacza. Jeśli zatem regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji do ustalenia zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi więc typowy przykład aktów związanych, czyli takich w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa (E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym....s. 116). W ocenie Sądu organ I instancji nie wskazał przepisu odrębnego, który uzasadniałby odmowę podjęcia pozytywnej decyzji dla wnioskodawcy. Wskazana przez niego dyspozycja art. 54 ust. 2d ww. ustawy, która dotyczy pozytywnej decyzji lokalizacyjnej nie może być rozumiana jako przepis odrębny w myśl art. 56 tejże ustawy. Tak więc organ pierwszej instancji nie określił jednoznacznie i precyzyjnie na czym miałaby polegać niezgodność zamierzonej inwestycji w przedmiotowej sprawie z przepisami odrębnymi. Organ bowiem wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998r., II S.A./Gd 375/97, LEX nr 44227). Tym samym organ nie mógł podjąć arbitralnej decyzji tylko na podstawie ogólnego powołania tego przepisu. W myśl z kolei art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przepisy ww. artykułu uwypuklają rolę jaką odgrywają decyzje wydawane w razie braku planu miejscowego. Polega ona na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Organ w wyniku analizy aktów prawa powszechnie obowiązującego może stwierdzić, że projektowana zmiana zagospodarowania terenu jest niedopuszczalna. Jednakże źródłem zasad i warunków zagospodarowania terenu nie jest wola organu, ale przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Tak więc organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie po przeprowadzeniu analizy aktów prawa powszechnie obowiązującego, powinien wskazać konkretny przepis, którego dyspozycję uznał za naruszoną oraz wykazać na czym to pogwałcenie konkretnej normy prawnej polega. W tym kontekście strona skarżąca wskazuje naruszenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego w postaci art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, mówiącego o tym, że kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany zapobiegać temu oddziaływaniu i podejmować możliwe środki zapobiegawcze. Ponadto zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 ppkt c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać dane charakteryzujące wpływ takiego przedsięwzięcia na środowisko. Należy zwrócić tu uwagę na to, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć prowadzone jest zgodnie z przepisami rozdz. 2 działu VI tytuł I ustawy Prawo ochrony środowiska i jest obecnie postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie to prowadzi się obowiązkowo dla planowanego przedsięwzięcia, mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (art. 46 ust. 1 tej ustawy.). Wynikiem tego postępowania jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W myśl jednak art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wydanie takiej decyzji następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Nie przesądzając oceny wpływu projektowanej inwestycji na środowisko naturalne, sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie tej kwestii nie może mieć wpływu przy podejmowaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ten aspekt może być badany i oceniany w dalszym procesie inwestycyjnym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie odnośnie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma zatem charakter deklaratoryjny i w takim postępowaniu zadaniem organu jest badanie zgodności inwestycji z zastanym stanem prawnym. Raz jeszcze należy więc podkreślić, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową. Wnioskujący ma ją otrzymać jeśli tylko jest ona zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W związku z powyższym zgodnie z dyspozycją art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. W tym kontekście chybiony jest również zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 80 kpa polegający na nie zasięgnięciu informacji na temat sytuacji z punktu widzenia bezpieczeństwa i zdrowia mieszkańców. Na tym etapie bowiem organ pierwszej instancji nie miał kognicji do tak szerokiego rozpatrywania tego aspektu. W kontekście ewentualnego wpływu na środowisko zgodnie z wymogami ustawowymi znalazł się we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego punkt dotyczący charakterystyki wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko. Natomiast odnosząc się do art. 54 ust. 2d, na podstawie którego organ pierwszej instancji oparł swoją decyzję, dotyczącego ochrony interesów osób trzecich należy wskazać, iż w literaturze podkreśla się, że instrumentem tej ochrony jest możliwość bycia stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji czyli korzystanie z uprawnień procesowych do ochrony swych interesów. Organ miał więc obowiązek precyzyjnego ustalenia i zweryfikowania na podstawie materiału dowodowego, faktycznego zakresu oddziaływań, który mógł być niezgodny z materiałami zawartymi we wniosku i w wyniku tego można byłoby ustalić ewentualny krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. W takiej sytuacji postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób (wyr. NSA z 28 listopad 1996r., SA/Bk 1002/96, ONSA Nr 4 z 1997r.) Zdaniem Sądu zatem zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa jest również nietrafny, a podjęta przez organ drugiej instancji decyzja kasacyjna jest słuszna. W przedmiotowej sprawie merytoryczne jej rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kontekście ustalenia zakresu ewentualnych naruszeń przepisów szczególnych oraz wskazania kręgu osób, których to naruszenie mogło dotyczyć. Zobligowanym do zbadania domniemanych naruszeń i przeprowadzenia takich wyjaśnień jest organ pierwszej instancji. Decyzja kasatoryjna organu II instancji nie przesądza tego jakiej treści decyzję winien wydać organ w pierwszoinstancyjnym toku badania sprawy. W sytuacji gdy Prezydent Olsztyna stwierdzi, iż został naruszony konkretny przepis prawa ( odrębny przepis prawa ) wyda ponownie decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a wówczas gdy takiego naruszenia nie stwierdzi zobowiązany będzie do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. Sąd podobnie jak organ II instancji nie przesądza treści przyszłej decyzji wskazuje jedynie na to, iż musi to być decyzja zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Nie leży natomiast w kompetencji organów rozstrzyganie sporów na gruncie prawa cywilnego, ani też uzależnianie wydania decyzji administracyjnej od ewentualnej i przyszłej możliwości wystąpienia nieustalonej bliżej osoby na drogę postępowania cywilnego, gdyż w takiej sytuacji decyzje administracyjne w ogóle nie byłyby wydawane. Mając powyższe na względzie raz jeszcze podkreślić należy, iż trafną była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania, a wszystkie zarzuty skargi pozbawione słuszności, dlatego też na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę.