II SA/Ol 961/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia "[...]" przyznał J. C. na okres 6 miesięcy od dnia 1 lipca 2010r. do dnia 31 grudnia 2010r. dodatek mieszkaniowy w miesięcznej wysokości 20,84 zł oraz ryczałt na zakup opału w miesięcznej wysokości 12,08 zł czyli łącznie kwotę 32,92zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że strona spełniła kryteria z ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych uprawniające ją do otrzymania świadczeń we wskazanej kwocie. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. C., wnosząc o jej zmianę w zakresie dotyczącym dodatku mieszkaniowego. Podniosła przy tym, że jej córka studentka wprawdzie pobierała 350 zł stypendium, ale opłacała z tej kwoty koszty wynajmu pokoju w akademiku w wysokości 280 zł, obecnie zaś do października przebywa ona w domu. Odwołująca wskazała również na wysokie koszty opłat eksploatacyjnych, takich jak gaz czy prąd, które musi ponosić. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podniósł, że z dołączonej do wniosku deklaracji o wysokości dochodów wynika, że łączny dochód rodziny J. C. za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku (od marca do maja 2010r.) wyniósł 6.828,63zł. W skład dochodu wliczono rentę J. C. w kwocie 1.779,84 zł, rentę jej męża J. C. w kwocie 3.998,79 zł, stypendium specjalne dla osób niepełnosprawnych córki E. w wysokości 450 zł i otrzymywane przez nią stypendium socjalne i mieszkaniowe w kwocie 600 zł. Tak więc średni dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wyniósł w omawianym okresie 2.276,21 zł zaś średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wyniósł kwotę 758,74 zł. Ponadto we wniosku wskazano, że łączna kwota wydatków na mieszkanie za miesiąc czerwiec 2010r. wyniosła 237,01 zł, zaś poprzednio przyznany J. C. dodatek mieszkaniowy do dnia 30 czerwca 2010r. wyniósł kwotę 33,71zł. Wskazano przy tym na art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który stanowi, że dodatek taki przysługuje uprawnionym osobom (tu najemcom) jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Organ II instancji stwierdził, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego 100% najniższej emerytury stanowiło kwotę 706, 29 zł, zaś ustawowe 125% tej kwoty to 882, 86 zł. J. C. spełniła więc ustawowy warunek uprawniający do otrzymania dodatku mieszkaniowego, gdyż średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego (758,74zł) nie był wyższy niż 125% kwoty najniższej emerytury. Podobnie powierzchnia użytkowa mieszkania zajmowanego przez stronę nie przekracza ustawowo określonej powierzchni normatywnej. Podniesiono, że organ I instancji prawidłowo przyjął za podstawę obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego kwotę 374,35 zł na która składają się wydatki na lokal w kwocie 237,01 zł, wydatki ryczałtowe z tytułu braku ciepłej wody na kwotę 30,68 zł i wydatki ryczałtowe z tytułu braku centralnego ogrzewania w kwocie 106,66 zł. Wskazano, że art. 6 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi, że wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% średnich miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie 2-4 osobowym. Średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego J. C. wyniósł 2.276,21 zł, zaś ustawowe 15% tej kwoty to 341,43zł i tą kwotę według organu słusznie odjęto od kwoty wydatków na lokal co dało sumę 32,92 zł, a więc wysokość dodatku mieszkaniowego i ryczałtu na zakup opału. Kolegium podkreśliło ponadto, że decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego nie jest rozstrzygnięciem uznaniowym i opiera się na kryterium dochodowym ściśle określonym w art. 3 ust. 3 tej ustawy. Skargę na ww. decyzję wywiodła J. C.. Podniosła w niej, że stypendium, które otrzymuje córka jest wypłacane w okresie od października do czerwca. Wskazała przy tym, że sam koszt akademika wynosi 280 zł. Podkreśliła, że zarówno córka jak i skarżąca z mężem są osobami chorymi, wydatkującymi znaczne kwoty na lekarstwa. Strona przedstawiła w skardze swoje miesięczne zestawienie wydatków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Jakkolwiek Sąd rozumie trudną sytuację życiową i zdrowotną skarżącej oraz jej rodziny, to jednak trzeba wyjaśnić stronie, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona i dotyczy wyłącznie oceny czy organy wydając decyzję administracyjną postępowały zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ograniczenie roli sądu administracyjnego wyłącznie do oceny działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wynika wprost z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie badając niniejszą sprawę nie stwierdził jednak żadnych naruszeń prawa przez organy administracji obu instancji, dlatego nie może uwzględnić skargi. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, zwanej dalej ustawą (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), regulujące zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach (art.1). Ustawa nabycie prawa do dodatku mieszkaniowego uzależnia od spełnienia określonych w niej kryteriów. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku (art. 7 ust. 5 ustawy). W myśl art. 7 ust. 13 ustawy o dodatkach mieszkaniowych na żądanie organu przyznającego dodatek mieszkaniowy osoba pobierająca dodatek jest obowiązana udostępnić dokumenty potwierdzające wysokość dochodów wskazanych w deklaracji, o której mowa w ust. 1. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 powołanej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeśli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniżej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. W powyższym przepisie określono, w jakiej wysokości dochody w rodzinie uprawniają do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy. Podstawowym kryterium, od którego ustawa o dodatkach mieszkaniowych uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego jest więc poziom dochodu przypadającego na jedną osobę w gospodarstwie domowym, liczonego według zasad określonych w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określanych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej, dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenia przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 cyt. ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) zwana dalej "normatywną powierzchnią" w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać pkt 1 - 35 m2 - dla jednej osoby, pkt 2 - 40 m2 - dla dwóch osób, pkt 3 - 45 m2 – dla trzech osób. Z treści powyższego przepisu wynika, iż kryterium, od którego ustawa o dodatkach mieszkaniowych uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego jest także powierzchnia użytkowa lokalu, w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego. Stosownie do treści art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między świadczeniami okresowymi ponoszonymi przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą ten dodatek. W gospodarstwie wieloosobowym (od 2 do 4 osób) dodatek mieszkaniowy wynosi różnicę między kwotą wydatków mieszkaniowych, a kwotą odpowiadającą 15% dochodu danego gospodarstwa domowego - art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Stosownie do art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy są: 1) czynsz, 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Nie stanowią natomiast wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, wydatki poniesione z tytułu: 1) ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów, 2) opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego ) na cele bytowe - art. 6 ust. 4a ww. ustawy. W art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatkach zawarta została delegacje dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określającego w szczególności rodzaje wydatków w gospodarstwach domowych: najemców, członków spółdzielni mieszkaniowych, właścicieli domów jednorodzinnych, właścicieli budynków i lokali mieszkalnych, osób zajmujących lokal mieszkalny bez tytułu prawnego i oczekujących na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny oraz najemców i podnajemców opłacających czynsz wolny. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817, ze zm.) zwanego dalej: rozporządzeniem, wydanego w ramach delegacji ustawowej, podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego w gospodarstwach domowych właścicieli lokali mieszkalnych stanowią następujące rodzaje wydatków - opłaty za energię cieplną i wodę dostarczane do lokalu, opłaty za odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, z wyłączeniem ubezpieczeń, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, za wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału uznaje się równowartość 5 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych na 1 m. kw. powierzchni użytkowej. Natomiast stosownie do § 3 ust. 2 jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. Przenosząc powyższe regulacje prawne na grunt przedmiotowej sprawy trzeba stwierdzić, że organy właściwie zastosowały przywołane przepisy. Przede wszystkim w ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły łączny dochód rodziny J. C., który za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku (od marca do maja 2010r.) wyniósł 6.828,63 zł. Wynika to z dołączonej przez skarżącą do wniosku deklaracji o wysokości dochodów jej rodziny. W skład dochodu wliczono rentę J. C. w kwocie 1.779,84 zł, rentę jej męża J. C. w kwocie 3.998,79 zł, stypendium specjalne dla osób niepełnosprawnych córki E. C. w wysokości 450 zł i otrzymywane przez nią stypendium socjalne i mieszkaniowe w kwocie 600 zł. Niezrozumiałe jest przy tym kwestionowanie przez skarżącą na rozprawie przed tut. Sądem kwot otrzymywanych przez E. C. z tytułu stypendiów, skoro skarżąca sama podała takie sumy w przedłożonej deklaracji o wysokości dochodów (akta adm., k. – 109). Ponadto wysokość stypendiów przyznanych córce skarżącej wynika z dwóch decyzji z 19 listopada 2009 r. Wydziałowej Komisji Stypendialnej (akta adm., k – 100 i 102). Tak więc średni dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wyniósł w omawianym okresie 2.276,21 zł, zaś średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wyniósł kwotę 758,74 zł. (akta adm., k. – 105). Trzeba tu dodać, że obliczenia organów w tym zakresie nie budzą żadnych wątpliwości Sądu i opierają się na danych przedstawionych przez skarżącą. Ponadto we wniosku wskazano, że łączna kwota wydatków na mieszkanie za miesiąc czerwiec 2010r. wyniosła 237,01 zł. Ponadto organy zasadnie przyjęły, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego 100% najniższej emerytury stanowiło kwotę 706,29 zł, zaś ustawowe 125% tej kwoty to 882,86 zł. J. C. spełniła więc ustawowy warunek uprawniający do otrzymania dodatku mieszkaniowego, gdyż średni miesięczny dochód na jednego członka jej gospodarstwa domowego (758,74zł) nie był wyższy niż 125% kwoty najniższej emerytury. Podobnie powierzchnia użytkowa mieszkania zajmowanego przez stronę – 41,72 m2 nie przekracza ustawowo określonej powierzchni normatywnej. Zasadnie przyjęto również za podstawę obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego kwotę 374,35 zł na która składają się wydatki na lokal w kwocie 237,01 zł, wydatki ryczałtowe z tytułu braku ciepłej wody na kwotę 30,68 zł i wydatki ryczałtowe z tytułu braku centralnego ogrzewania w kwocie 106,66 zł. Średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego J. C. wyniósł więc 2.276,21 zł, zaś ustawowe 15% tej kwoty to 341,43 zł i tą kwotę stosownie do dyspozycji art. 6 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy słusznie odjęto od kwoty wydatków na lokal co dało sumę 32,92 zł, a więc wysokość dodatku mieszkaniowego i ryczałtu na zakup opału. Ponadto odnosząc się do zarzutu skargi, wskazać należy, że na podstawie przytoczonego wyżej art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącej prawidłowo uwzględniono stypendium socjalne dla niepełnosprawnych, stypendium mieszkaniowe i socjalne, jakie otrzymywała w okresie poprzedzającym złożenie wniosku czyli od marca do maja 2010r., E. C. czyli córka skarżącej. Podkreślić trzeba, że przepis art. 3 ust. 3 tej ustawy, w sposób wyczerpujący wymienia świadczenia, które nie podlegają wliczeniu do dochodu i wśród tych świadczeń nie zostało wymienione stypendium przyznawane studentom. W uchwale z dnia 20 maja 2002 r. (OPK 23/02, ONSA 2003 (1/13) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dochodem są wszelkie przychody, od których odlicza się lub do których nie wlicza się ściśle określonych należności. Określenie "wszelkie przychody", o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy do dodatkach mieszkaniowych obejmuje to, co zostało uzyskane faktycznie. Inne znaczenie tego określenia wymagałoby specjalnej wskazówki interpretacyjnej w samej ustawie. W dalszej części uzasadnienia powyższej uchwały Sąd uznał, że nie można określenia "przychody", które stanowią podstawę do obliczenia dochodu na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego, wiązać z przychodem i dochodem w rozumieniu przepisów o podatkach lub o świadczeniach z ubezpieczenia społecznego, ponieważ ustawa o dodatkach mieszkaniowych w tym zakresie nie odsyła do innych ustaw. Sąd orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w powyższej uchwale NSA. Nie ma zatem racji skarżąca, że stypendium nie podlega wliczeniu do dochodu. W sytuacji, gdy ustawodawca w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przewidział, że do dochodu nie wlicza się świadczenia pomocy materialnej dla ucznia, a nie przewidział takiego odliczenia w odniesieniu do pomocy materialnej uzyskanej przez studenta, to uwzględnienie skargi prowadziłoby do nadinterpretacji przepisów prawa, ponieważ pojęcie uczeń oraz student nie są synonimami. Ponadto wyjaśnić należy stronie skarżącej, że koszty wynajęcia pokoju w akademiku dla córki skarżącej nie są wliczane do wydatków ponoszonych przez nią jako osobę ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy, o czym jednoznacznie przesądza przywołany już art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jakkolwiek więc zrozumiała jest obiektywnie trudna sytuacja zdrowotna i materialna skarżącej i jej rodziny, to trzeba podkreślić, że na gruncie niniejszej sprawy organy przyznając prawo do dodatku mieszkaniowego J. C., kierowały się ściśle określonymi kryteriami ustawowymi i nie działały w ramach uznania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną, należało oddalić.