II SA/Ol 962/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi I.K. i Z. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji paliw 1. uchyla zaskarżoną decyzję. 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Starosta I. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych wraz z projektowaną infrastrukturą techniczną, położonej na działce nr "[...]" w I. obręb "[...]" dla inwestorów: E. i J. P. oraz L. i A. S., prowadzących działalność gospodarczą Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe "[...]" spółka cywilna L., A. S., E., J. P. w I. W uzasadnieniu podano, iż w toku przeprowadzonego postępowania uczestnicy postępowania – I. i Z. K. złożyli wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże postanowieniem z dnia "[...]" organ odmówił zawieszenia postępowania, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli I. i Z. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący zarzucili wydanemu rozstrzygnięciu obrazę przepisów procesowych oraz obrazę przepisów Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu podniesiono, iż zaskarżona decyzja nie wskazuje jakie fakty organ uznał za udowodnione, ani przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, zaś uzasadnienie prawne nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ ograniczył się wyłącznie do przedstawienia kwestii związanej z zawieszeniem postępowania, która jest nieistotna z punktu widzenia meritum sprawy. Brak uzasadnienia, a tym samym brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wskazuje na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na wyrok WSA w O. wskazano, iż samo przywołanie treści przepisu w uzasadnieniu decyzji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego decyzji. Odnosząc się do naruszeń prawa materialnego podano, iż organ nie uwzględnił faktu, że część budynku na działce odwołującego przeznaczona jest na cele mieszkalne. W związku z tym charakter inwestycji wymagał przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, czego nie uczyniono, mimo iż w decyzji z dnia "[...]" Burmistrz Miasta I. postanowił o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz określił zakres raportu oddziaływania na środowisko. Tym samym organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie wskazane wyżej niedopełnienie obowiązków powoduje naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zarzucono, iż organ nie przeprowadził uzgodnień w zakresie dojazdu do przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem faktu, że z usług świadczonych w ramach planowanej inwestycji będą mogły korzystać wszystkie kategorie pojazdów. Wskazano, iż zaskarżona decyzja narusza również szereg przepisów przywołanego rozporządzenia, m.in. w zakresie szerokości, promienia łuków dojazdów drogi publicznej do przedmiotowej nieruchomości, w zakresie odległości zbiorników bezodpływowych oraz łapaczy olejów od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany spełnia wymogi określone w przepisach Prawa budowlanego, a inwestor złożył stosowny wniosek w tej sprawie oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczono przy tym, iż w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w razie spełnienia określonych w ustawie wymagań, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę odwołujący złożyli jedynie wniosek o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia "[...]" Starosta I. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i postanowienie to stało się ostateczne. Jednocześnie wskazano, iż w aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja Burmistrza Miasta I. z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach, której ustalenia są wiążące dla organów administracji architektoniczno – budowlanej. Zaznaczono, iż organy właściwe w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie mają kompetencji do ponownego rozpatrywania spraw ustalonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub podważania tych ustaleń. Odwołujący mieli również możliwość brania czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu i zapoznania się z projektem budowlanym. Podniesiono, iż w sytuacji, gdy odwołujący nie wnieśli żadnych konkretnych zarzutów, uwag lub wniosków, dotyczących postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, organ nie musiał wskazywać faktów, które uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł i uznając, że inwestor spełnił wymagania określone w przepisach prawa, wydał zaskarżoną decyzję. W opinii organu odwoławczego nie można stwierdzić naruszenia przepisów proceduralnych – art. 107, art. 77 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a brak uzasadnienia decyzji wobec braku konkretnych zarzutów, nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przywołana przez odwołujących decyzja Burmistrza Miasta I. z dnia "[...]" została wycofana z obrotu prawnego, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. stwierdziło jej nieważność. Skoro zatem decyzja ta nie posiada mocy prawnej, nie można twierdzić, iż zostały naruszone przepisy art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy zaznaczył także, iż kwestionowany projekt budowlany posiada uzgodnienie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O., zgodnie z którym podłączenie komunikacyjne działki nr "[...]" przy ulicy O., na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, z drogą krajową nr "[...]" odbywać się będzie istniejącym zjazdem. W związku z tym, iż zjazd posiada status zjazdu publicznego, zarzut odwołujących dotyczący jego parametrów jest bezzasadny. Organ wskazał również, iż dla projektowanych stacji paliw warunki techniczne określa rozporządzenie Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, a nie rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek odwołujących znajduje się w odległości 51m od projektowanej stacji paliw i został uwzględniony przy rozpatrywaniu warunków usytuowania stacji paliw pod względem bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany posiada stosowne uzgodnienia w tym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli I. i Z. K., żądając uchylenia decyzji organów obydwu instancji. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art.107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art.32 ust.1 pkt 1 i 2 oraz art. 35 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazane naruszenia w ocenie skarżących miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący ponowili zarzuty przedstawione uprzednio w złożonym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podniesiono, iż zaskarżona decyzja nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione i na jakiej podstawie, jak również nie podaje przyczyn, dla których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ ograniczył się wyłącznie do przedstawienia kwestii związanej z zawieszeniem postępowania, która jest nieistotna z punktu widzenia meritum sprawy. Braki uzasadnienia stanowią wyraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji narusza to art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie było to istotne głównie z tego powodu, że organ miał informacje, że skarżący są przeciwni tej inwestycji, gdyż w sposób niezgodny z prawem oddziaływuje na ich nieruchomość. Wskazane uchybienie dotyczy także decyzji organu drugiej instancji, bowiem organ ten nie odniósł się do wszystkich merytorycznych zarzutów zawartych w odwołaniu. Jednocześnie przyjmując, że to inna strona niż wnioskodawca ma inicjować postępowanie dowodowe w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, organ ten naruszył zasadę oficjalności i zasadę prawdy materialnej, tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają w tym przypadku pełne zastosowanie. Obowiązek rzetelnego wyjaśnienia okoliczności sprawy winien być tym bardziej spełniony, że skarżący wyraźnie sygnalizowali, że ich zdaniem planowana inwestycja będzie naruszać ich interes prawny i faktyczny. Zaznaczono, iż wymóg przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko znajduje potwierdzenie w obowiązujących przepisach. Powołując się na wyrok WSA w Łodzi wskazano, że odstąpienie od sporządzenia raportu jest wyjątkiem od reguły i winno wynikać z niebudzących wątpliwości przesłanek wyczerpująco i wszechstronnie wyjaśnionych przez organ. W decyzji organu II instancji nie wskazano postanowienia, na podstawie którego nastąpiło rzekome uzgodnienie, a nawet jeżeli było, to nie było to przedmiotem postępowania wyjaśniającego w drugiej instancji. Istnieją zatem podstawy do uznania, że takie uzgodnienie nie zostało przeprowadzone. Ponadto skarżący podali, iż wyrokiem z dnia "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uwzględnił ich skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia "[...]" w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Burmistrza Miasta I. z dnia "[...]" stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazano, iż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w obrocie prawnym była wyłącznie decyzja Burmistrza Miasta I. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia "[...]". Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o wymienioną wyżej decyzję, która posiadała przymiot ostateczności i jej ustalenia wiązały organ. Zgodnie z tą decyzją przedmiotowa inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wszelkie zarzuty skarżących dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ustaleń w niej zawartych dotyczą postępowania innego organu, tj. Burmistrza Miasta I. Powołany przez skarżących wyrok WSA w O., którym zostało uchylone postanowienie SKO w E. o niedopuszczalności odwołania od powoływanej decyzji Burmistrza z dnia "[...]" został wydany po wydaniu zaskarżonej decyzji. Przedmiotowy projekt budowlany posiada wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są zasadne. Przede wszystkim należy podnieść, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przy czym stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie po rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożyły 4 osoby, a mianowicie: J. P., A. S., E. P. oraz L. S. Natomiast oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożyło jedynie dwóch spośród czterech inwestorów wymienionych we wniosku, tj. J. P. oraz A. S. Nie został zatem spełniony jeden z warunków wydania pozwolenia na budowę. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, iż działka, na której ma być zrealizowana inwestycja stanowi – jak wynika z oświadczeń – współwłasność wszystkich inwestorów. Powołany przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi bowiem wyraźnie, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku kilku inwestorów oświadczenie takie winien złożyć każdy z nich. Z uwagi na fakt, iż decyzja w sprawie pozwolenia na budowę ma charakter decyzji związanej niespełnienie jednej z przesłanek określonych w przepisach prawa uniemożliwia jej wydanie. Przy czym wskazać należy, iż zgodnie z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie przed organami administracji publicznej jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż organ odwoławczy nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej pod kątem jej zgodności z prawem, lecz rozpoznaje sprawę na nowo. Przy czym w myśl art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Uzupełnienie postępowania o niezbędne oświadczenia oraz ocena, czy przedłożone oświadczenia stanowią spełnienie wymogu określonego powołanym przepisem prawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. W związku z tym brak ten może być uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego. Należy także wskazać, iż słuszny jest zarzut strony skarżącej odnoszący się do braku właściwego uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Uzasadnienie zawarte w tej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Przy czym podnieść należy, iż zgodnie z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego każda decyzja administracyjna winna zawierać uzasadnienie. Odstępstwo od tej zasady, określone w § 4 powołanego artykułu, nie może być interpretowane rozszerzająco. Przepis ten pozwala bowiem na odstąpienie od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. W Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego (Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008 str. 531) wskazuje się, iż przesłanką zastosowania tego przepisu jest między innymi okoliczność, iż strona postępowania jest jedna, a gdy jest ich kilka, to mają wspólne i niesprzeczne interesy. W przypadku inwestycji budowlanej nie sposób stwierdzić, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej ma wspólny i niesprzeczny interes z inwestorem, nawet jeśli nie podnosi zarzutów dotyczących planowanej inwestycji. Nie jest zatem zasadne stanowisko organu odwoławczego, iż organ pierwszoinstancyjny mógł odstąpić od sporządzenia uzasadnienia decyzji. Jednakże także i w tym wypadku, o ile organ odwoławczy stwierdzi, iż materiał dowodowy zebrany w trakcie postępowania wyjaśniającego pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia i nie wymaga uzupełnienia w całości lub w znacznej części nie musi uchylać decyzji będącej przedmiotem odwołania. Jednak uzasadnienie organu odwoławczego w takim wypadku wino nie tylko w sposób wnikliwy odnosić się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, ale winno zawierać analizę całego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania oraz stosownych przepisów prawa. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełni. Nie tylko bowiem lakonicznie odniesiono się do niektórych zarzutów strony (np. w kwestii parametrów zjazdu), ale uzasadnienie nie zawiera całościowej analizy projektowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa. Natomiast nie można podzielić zarzutu strony skarżącej odnośnie braku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. (Dz.U. Nr 199 poz. 1227 ze zm.) oceny tej dokonuje się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem zarzuty w tym zakresie podniesione w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie mogą odnieść skutku. Wskazać jednak należy, iż wprawdzie dla przedmiotowego przedsięwzięcia toczyło się posterowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, zakończone wydaniem przez Burmistrza Miasta I. decyzji z dnia "[...]", to jednak postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" stwierdzające niedopuszczalność odwołania I. K. od tej decyzji zostało uchylone wyrokiem tut. Sądu z dnia "[...]" (Sygn. akt "[...]"). Wyrok ten nie jest prawomocny, jednakże Sąd w wyroku tym orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W związku z tym postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji środowiskowych uwarunkowaniach na dzień orzekania w niniejszej sprawie nie może odnieść skutków prawnych. Wprawdzie sąd administracyjny uwzględnia stan sprawy na dzień orzekania przez organ administracji, jednakże w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyla decyzję także w przypadku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zatem w niektórych sprawach Sąd winien uwzględnić stan sprawy zaistniały na dzień orzekania przez ten Sąd. W związku z tym Sąd musiał uwzględnić powyższą okoliczność. Zatem organ odwoławczy powinien ponownie rozpoznać przedmiotową sprawę, zawisłą przed organem na skutek wniesionego odwołania, mając na względzie powyższe uwagi. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżoną decyzję. W myśl art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.