II SA/Ol 963/08

Dnia 20 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy dowożenia obiadów do miejsca zamieszkania 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. przyznał M.M. odpłatne obiady od dnia 1 sierpnia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r., świadczone przez Dom Dziennego Pobytu w L. oraz odmówił dowożenia obiadów do miejsca zamieszkania beneficjentki. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że M.M. ma 93 lata, jest osobą niepełnosprawną z powodu utraty wzroku, w związku z tym wymaga pomocy innych osób. Zamieszkuje samotnie i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jej źródłem utrzymania jest renta w wysokości 2.438,94 zł. Wyjaśnił ponadto, że stosownie do art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.) osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia. Ośrodkiem wsparcia jest Dom Dziennego Pobytu w L., gdzie przygotowywane są obiady dla osób uprawnionych. Posiłki spożywane są na miejscu, znaczna ich część jest odbierana przez osoby świadczące usługi opiekuńcze oraz rodziny, niewiele zaś obiadów jest dowożonych do miejsca zamieszkania osób samotnych, bardzo ciężko chorych i niezaradnych. Obiady z dowozem przyznawane są wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy rodzina nie ma możliwości otoczenia opieką osoby uprawnionej. Taka sytuacja nie zachodzi w stanie faktycznym sprawy. M.M. nie jest osobą samotną w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy o pomocy społecznej, gdyż posiada rodzinę, która sprawuje nad nią właściwą opiekę, ponadto w codziennym funkcjonowaniu korzysta z pomocy prywatnej osoby. Podniesiono również, że syn strony posiada samochód osobowy, zaś odległość miejsca zamieszkania uprawnionej od ośrodka pomocy nie jest duża. W złożonym odwołaniu M.M. podała, że od 10 lat korzysta z obiadów dowożonych przez organ pierwszej instancji do domu. Z uwagi na zaawansowany wiek i utratę wzroku nie jest w stanie sama odbierać przyznanych jej obiadów. Nie może w tym względzie liczyć na pomoc rodziny, gdyż jej syn ma 69 lat, cierpi na liczne, często wykluczające możliwość korzystania z samochodu, schorzenia i sam wymaga opieki. Podkreśliła, że nie uległy zmianie ani okoliczności faktyczne, ani regulacje prawne w spornym zakresie. Podniosła ponadto, że codziennie dowożone są cztery obiady dla rodziny zamieszkującej przy tej samej ulicy, co odwołująca się. Dowożenie zatem obiadów także do jej domu nie będzie wiązało się z dodatkowymi kosztami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania w części dotyczącej odmowy dowożenia obiadów do miejsca zamieszkania i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. Organ odwoławczy stwierdził, że kwestia dowozu obiadów nie jest regulowana przepisami ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji brak jest podstaw do orzekania w spornym zakresie, co powinno skutkować umorzeniem postępowania w tej części, a nie odmową przyznania takiego świadczenia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że skoro odwołująca się nie jest w stanie samodzielnie odbierać obiadów, to może wystąpić z wnioskiem o przyznanie usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W złożonej skardze M.M. podniosła, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Nie można zatem wykluczyć, że wolą ustawodawcy było objęcie osób potrzebujących opieką również w postaci dowozu posiłków do miejsca zamieszkania. Dotyczy to szczególnie osób, które - jak skarżąca - ze względu na wiek i niepełnosprawność nie mogą spożywać ich poza miejscem zamieszkania. W ocenie skarżącej błędna jest teza, iż dowożenie posiłków znajduje się poza sferą regulacji ustawy o pomocy społecznej, gdyż podmioty świadczące pomoc społeczną wykonują takie usługi, a nie można im zarzucić, że łamią prawo. Podniosła również, że MOPS w L. dowozi 14 posiłków samochodem zakupionym ze środków PRFON, zaś w § 3 pkt 3 regulaminu użytkowania tego pojazdu przewidziano, że służy on do dowożenia obiadów do domów osób samotnych, niepełnosprawnych, których stan zdrowia nie pozwala na samodzielne poruszanie się i są pozbawione opieki ze strony rodziny lub środowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 2 regulaminu samochód służy celom związanym z rehabilitacją zawodową, leczniczą i społeczną osób niepełnosprawnych. Przede wszystkim więc samochód ten służy przewozom uczestników Środowiskowego Domu Samopomocy, zaopatrzeniu i innym wyjazdom osób niepełnosprawnych, zaś dodatkowo także dowożone są nim obiady dla osób samotnych, niepełnosprawnych, pozbawionych pomocy osób trzecich. Skarżąca nie jest natomiast osobą samotną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skargę należy uwzględnić. Zaskarżoną decyzją przyznano skarżącej świadczenie z pomocy społecznej w postaci obiadów i jednocześnie stwierdzono brak prawnej możliwości ich dowozu do jej miejsca zamieszkania. Decyzję tę wydano na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia. Przez usługi opiekuńcze należy rozumieć m.in. pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych (art. 50 ust. 3). Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma bowiem na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). W art. 15 pkt 6 ustawy przewidziano zaś, że pomoc społeczna polega m.in. na rozwijaniu nowych form pomocy społecznej w ramach zidentyfikowanych potrzeb. Z cytowanych wyżej regulacji prawnych wynika, ze ustawodawca nie określił zamkniętej listy form pomocy społecznej, lecz uwzględniając różnorodność potrzeb beneficjentów, uprawnił właściwe organy administracji do swobody w podejmowaniu działań w tym zakresie. Powyższe oznacza jednocześnie obowiązek takiego rozpoznania i załatwienia wniosku osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, który byłby najbardziej adekwatny do jej rzeczywistych potrzeb. Organ pierwszej instancji nie przeanalizował, czy dowóz posiłków można zaliczyć do usług opiekuńczych, o których mowa w art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Sposób uregulowania zasad przyznawania świadczeń z pomocy powoduje, że szczególnego znaczenia nabiera prawidłowe uzasadnienie decyzji wydawanych w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej zwanej jako K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaznaczyć przy tym trzeba, że organ pomocy społecznej przyznając świadczenie w innym niż żądany przez wnioskodawcę rozmiarze, innego rodzaju czy też w innej formie, powinien szczególnie starannie uzasadnić motywy swojej decyzji. Dotyczy to przede wszystkim świadczeń, co do których ustawodawca pozostawił organowi administracji swobodę ich przyznania. Beneficjent powinien zostać bowiem przekonany, że rzeczywiście organ administracji nie miał faktycznej i prawnej możliwości uwzględnienia jego wniosku w całości, a wydana decyzja nie została podjęta w sposób dowolny. W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie można doszukać się motywów, którymi kierowały się te organy administracji uznając, że skarżąca może -wykorzystując własne możliwości- odbierać obiady z ośrodka pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji stwierdził tylko, że nie ma możliwości dowożenia obiadów do miejsca zamieszkania skarżącej, przyznając jednocześnie, że 20% wydawanych posiłków jest jednak dowożonych do mieszkań innych beneficjentów. W uzasadnieniu tego organu brak przekonywującego argumentu, który wskazywałby na zasadność takiego stanowiska tym bardziej, na co zwróciła uwagę skarżąca już w postępowaniu administracyjnym, że stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie od 10 lat. (Ani w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, z późn. zm.), ani w obowiązującej ustawie o pomocy społecznej, nie ma przepisu regulującego wprost dowóz posiłków do osób, którym przyznano pomoc społeczną w formie posiłków). O prawidłowości decyzji nie świadczy bowiem podniesiony w uzasadnieniu argument, że posiłki są dowożone tylko do osób samotnych, bardzo ciężko chorych i niezaradnych, skoro skarżąca z uwagi na zaawansowany wiek i niepełnosprawność (utrata wzroku), nie może sama odebrać przyznanych jej obiadów. Wprawdzie w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy o pomocy społecznej nie jest osobą samotną, lecz organy obu instancji nie zakwestionowały faktu, iż MOPS dowozi obiady m.in. czteroosobowej rodzinie. Ponadto fakt, że skarżąca jest odwiedzana przez członków najbliższej rodziny nie wyklucza zaliczenia jej do grona osób, którym można przyznać tę formę pomocy. Należy bowiem w tym miejscu podnieść, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie ustalono dokładnie stanu faktycznego, co narusza art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Wprawdzie organ pierwszej instancji ustalił, że skarżąca ma 93 lata, ze względu na utratę wzroku jest osobą niepełnosprawną i w związku z tym wymaga pomocy innych osób, zamieszkuje samotnie niedaleko ośrodka pomocy, zaś jej źródłem utrzymania jest renta w wysokości 2.438,94 zł. Ponadto pomagają jej: syn, wnukowie oraz osoba obca. Nie zbadano jednakże, czy członkowie rodziny i prywatna opiekunka skarżącej mają realną możliwość dostarczania jej przyznanych posiłków. Sam bowiem fakt odwiedzin (nie ustalono nawet, w jakich godzinach syn i wnukowie odwiedzają skarżącą oraz jaki jest zakres obowiązków opiekunki) nie świadczy o możliwości odbioru posiłków z ośrodka pomocy społecznej. Skarżąca wyjaśniła zaś w odwołaniu, że syn ma 69 lat i sam cierpi na liczne schorzenia i sam wymaga opieki. Podniosła ponadto, że obiady dowożone są czteroosobowej rodzinie zamieszkującej niedaleko jej domu. Z kolei organ odwoławczy nie odniósł się do powyższych uchybień organu I instancji oraz niekonsekwentnie stwierdził brak podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku skarżącej w całości i jednocześnie wskazał, że art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi podstawę prawną do ubiegania się przez skarżącą o usługi opiekuńcze, w ramach których możliwe będzie dostarczanie posiłków do jej miejsca zamieszkania. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustali wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, rozstrzygnie o ewentualnym istnieniu podstawy faktycznej i prawnej uwzględnienia wniosku skarżącej w całości i da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji stosowanie do art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.