II SA/Ol 964/20

Dnia 16 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2021 roku sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z "[...]" Burmistrz (dalej jako: organ I instancji) odmówił P. F. (skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią – B. L.. Jak wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - niemożność przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wynika z faktu, że skarżąca ma ustalone (do dnia 31 października 2020 r.) prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią oraz z uwagi na to, że w sprawie nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak podniósł w tym względzie organ pierwszej instancji - Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności B. L. wskazał, iż nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła skarżąca, zarzucając: 1. Naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 - za niekonstytucyjny. 2. Błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. 3. Niezastosowanie art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że ustawodawca obowiązek sprawowania opieki łączy z obowiązkiem alimentacyjnym. Krąg osób uprawnionych i zobowiązanych do alimentacji (kategorie podmiotów) oraz kolejność osób zobowiązanych do alimentacji określony jest w art. 132-133 i w art. 141-143 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej Krio), a także jeśli chodzi o małżonków rozwiedzionych lub będących w prawnej separacji - art. 60 i 611 § 4 Krio. W myśl art. 128 Krio obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Taka jest zasada (poza wyjątkami określonymi w innych przepisach tego kodeksu). Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, natomiast krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 i 2 Krio). Oznacza to m.in., że w pierwszej kolejności zobowiązane do alimentacji będzie dziecko względem swoich rodziców niż dziadkowie tego dziecka, jak też że wnuk/wnuczka (jako dalszy stopieniem) będzie zobowiązany w dalszej kolejności względem dziadka/babci niż rodzic tego wnuka/wnuczki (dziecko tego dziadka/babci). Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Według organu odwoławczego bezspornym jest, że babcia skarżącej jest osobą niepełnosprawną, o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz - że na skarżącej, która sprawuje opiekę nad babcią, ciąży obowiązek alimentacyjny, a tym samym należy ona do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 uośr. Niemniej jednak skarżąca jako wnuczka osoby wymagającej opieki uzyska uprawnienie podmiotowe do wnioskowanego świadczenia dopiero w sytuacji, gdy nie będzie osoby (osób) zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności. Taką osobą (zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności w stosunku do B. L. jest jej syn – M. L.) albo gdy osoba (osoby) taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - również w formach innych niż sprawowanie osobistej opieki. Kolegium wskazało, że nie kwestionuje tego, iż skarżąca rzeczywiście sprawuje opiekę nad babcią. Jednakże opieka ta nie może być zakwalifikowana jako opieka sprawowana w formie świadczenia pielęgnacyjnego - z tego powodu, że skarżąca nie jest aktualnie uprawniona podmiotowo do tego świadczenia. Skargę na decyzję Kolegium wywiodła P. F., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono: rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu skargi skonkludowano, że wykładnia językowa art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organ II prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 t. j.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną babcią skarżącej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111). Zgodnie z przepisem, art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1). W niniejszej sprawie przedmiotem sporu było to, czy skarżąca mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, tj. czy skarżąca jest osobą, na której względem niepełnosprawnej babci spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wyjaśnić w związku z tym należy, że zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 t. j.), k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei przepis art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Badając czy osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, należy mieć na uwadze treść art. 17 ust. 1a powołanej ustawy, zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazać należy w tym miejscu, że, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a cyt. ustawy. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym – tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższą argumentację podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jednak pod warunkiem (zawsze przyjmowanym przez sądy administracyjne w tego typu sprawach), że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim rodzicem. Z ustaleń organu dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że skarżąca miała ustalone (do dnia 31 października 2020 r.) prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią. Niewątpliwie z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że zajmuje się ona swoją babcią, sprawując nad nią opiekę. Skarżąca wskazała, że ze względu na konieczność stałej i wzmożonej opieki nad babcią, nie jest ona w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej (akta adm., wywiad środowiskowy, k. – 26). Są to okoliczności bezsporne. Należy jednak zauważyć, że B. L. ma syna. Sama skarżąca potwierdziła, że jej babcia ma syna – M. L., zamieszkałego w A przy ulicy A (rocznik "[...]"), który jest emerytem. Według skarżącej z uwagi na swój wiek i stan zdrowia nie może sprawować czynności opiekuńczych nad osobą niepełnosprawną, czyli jego matką (załącznik do oświadczenia wnioskodawcy, akta adm., k . – 11). Jednak pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia 16 października 2020 r. potwierdził, że M. L. nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności (akta adm., k. – 44). Niewątpliwie nie można kategorycznie wykluczać wnuka z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być potencjalnie przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Takimi szczególnymi okolicznościami byłaby śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też przebywanie za granicą, ale takie które zupełnie uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). W niniejszej sprawie nie zaszły zatem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej syna. To dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Skoro zatem skarżąca nie była osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie mogła ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad babcią. Tym samym zupełnie bezzasadny jest zarzut rażącego naruszenia art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej. Raz jeszcze podkreślić należy, że nie istnieje bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych w dalszej kolejności, jednak zobowiązanie to musi wynikać z obiektywnych okoliczności, na co wskazywały sądy administracyjne w swoich orzeczeniach. W rozpoznawanej sprawie rzeczą pewną jest, że babcia skarżącej ma syna i nie zostały wykazane żadne obiektywne okoliczności, uniemożliwiające mu opiekę nad swoją mamą. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania (wskazanych w skardze), mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.