II SA/Ol 969/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją "[...]" Kierownik Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego, działając z upoważnienia Starosty, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 z późn. zm.), odmówił Z. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego i garażu z przyłączem energetycznym na działce o nr ewidencyjnym "[...]" w miejscowości A, gm. B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postanowieniem "[...]" inwestor został wezwany do usunięcia stwierdzonych w projekcie budowlanym nieprawidłowości, w terminie do dnia 16 sierpnia 2006r. Podniósł, iż Z. S. nie usunął w zakreślonym terminie nieprawidłowości polegających na: 1. braku zgodności projektu zagospodarowania działki z § 12 ust. 3 i 4 oraz § 52 ust. 11 pkt 1 i 2 (sposób zasilania w wodę i odbiór ścieków) oraz § 52 ust. 2 pkt 2 (układ kalenicy) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C, A, D gmina B, zatwierdzonego uchwałą "[...]" Rady Miejskiej ("[...]"), 2. braku zapewnienia dostawy wody i odbioru ścieków oraz warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. W odwołaniu od tej decyzji Z. S. oświadczył, że wszystkie nieprawidłowości usunął, a powołane przez organ unormowania nie dotyczą powziętego przez niego zamierzenia budowlanego. Stwierdził, iż narzuca mu się korzystanie z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, której nie ma i nie wiadomo czy będzie. Podał, iż chce korzystać z własnej studni, która znajduje się na terenie jego działki, podkreślając, iż prawo takie gwarantuje mu art. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Wskazał, iż w dniu 21 sierpnia 2006r. zgłosił Staroście, że zamierza wybudować przyłącze wody z istniejącej studni. Wskazał też, że nie ma potrzeby odbioru ścieków z jego działki, bo zamierza wybudować przydomową oczyszczalnię ścieków. Odnosząc się do stwierdzonych przez organ nieprawidłowości dotyczących kalenicy, zauważył, że kwestia ta została wyjaśniona z organem. Projektowany budynek nie jest usytuowany tuż przy drodze, od której oddziela go jeszcze jedna działka, zatem przepis § 52 ust. 2 pkt 2 powołanej uchwały nie dotyczy jego inwestycji. Ponadto odwołujący wyraził niezrozumienie, iż skoro zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "dopuszcza się sytuowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej", to dlaczego mu się odmawia. W odrębnym piśmie z dnia 25 października 2006r. Z. S. dodatkowo, oświadczył, iż po wybudowaniu sieci wodociągowo-kanalizacyjnej chętnie z niej skorzysta i podłączy wybudowane obiekty. Decyzją "[...]" Dyrektor Wydziału Infrastruktury i Geodezji Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji Starosty. Organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Wskazał, iż § 12 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązuje do pełnego skanalizowania obszarów przeznaczonych pod zabudowę. Podkreślił, iż przepis ten wyklucza lokalizację nowej zabudowy bez odprowadzenia ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej oraz wyklucza rozwiązanie gospodarki ściekowej indywidualnie dla poszczególnych zespołów zabudowy. Zdaniem organu w świetle tak rygorystycznych ustaleń planu, wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia na rzecz inwestora, to jest wydanie pozwolenia na budowę nowego budynku, byłoby naruszeniem ustaleń prawa miejscowego jakim jest plan oraz naruszeniem wskazanego przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto organ podniósł, iż brak warunków przyłączenia obiektu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej oraz oświadczenia właściwych jednostek o zapewnieniu dostawy wody i odbiorze ścieków, narusza wymogi art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Z. S. podniósł, iż zarzuca mu się niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy treść § 12 ust. 3 i 4 oraz § 52 ust 11 pkt 1 i 2 uchwały zatwierdzającej ten plan, jest bardzo ogólnikowa. Stwierdził, że plan posiada błędy i wady, gdyż nie określono w nim w jakim terminie treści tam zawarte będą zrealizowane. Zdaniem skarżącego, w związku z tym, że Gmina nie podejmuje żadnych działań w tym zakresie, należy ten problem rozwiązać inaczej, a w jego przypadku tak, jak to zaproponował w odwołaniu do Wojewody. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podkreślił, że przepis zawarty w art. 35 Prawa budowlanego obliguje organy właściwe, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego lub o pozwoleniu na budowę, do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska. Ponownie wskazał, iż ustalenia planu wykluczają lokalizację nowej zabudowy bez odprowadzenia ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej oraz wykluczają rozwiązanie gospodarki ściekowej indywidualnie. Zauważył także, iż biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowa sprawa dotyczy działki wchodzącej w kompleks terenów otaczających jezioro "[...]", uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia na rzecz inwestora byłoby sprzeczne z ustaleniami planu oraz z wymaganiami ochrony środowiska. Ponadto stwierdził, że zarzuty skargi, dotyczące błędów i wad planu oraz braku działań Gminy w zakresie realizacji jego treści, wykraczają poza zakres przedmiotowego postępowania i nie mają wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. ) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. ( art. 134 § 1 p.p.s.a.) Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku skarżącego nie narusza prawa. Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nastąpiłoby z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C, A, D gmina B, zatwierdzonego uchwałą "[...]" Rady Miejskiej ("[...]"). Bowiem w świetle przepisów § 12 ust. 3 i 4 oraz § 52 ust. 11 pkt 1 i 2 tej uchwały, realizacja inwestycji nie jest dopuszczalna dopóki Gmina nie wybuduje planowanej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. W § 12 uchwały zawarte zostały ustalenia dla systemów infrastruktury technicznej, zasady ich modernizacji i rozbudowy. W ustępie 3 tego unormowania uchwalono rozwiązania dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemu zaopatrzenia w wodę, przyjmując, iż obszar objęty planem zaopatrywany będzie w wodę z sieci wodociągowej z ujęć wody znajdujących się we wsi A oraz lokalnych ujęć wody. W ust. 4 tego przepisu uregulowano zasady budowy systemu kanalizacji sanitarnej. W pkt.1 tego ustępu ustalono, iż obszary przeznaczone pod zabudowę muszą być w pełni skanalizowane i obowiązuje odprowadzanie wszystkich ścieków sanitarnych do miejskiej oczyszczalni ścieków w B. Ponadto regulacją tą wykluczono lokalizację nowej zabudowy bez odprowadzenia ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej (lit. a) oraz wykluczono rozwiązywanie gospodarki ściekowej indywidualnie dla poszczególnych zespołów zabudowy (lit.b). Powyższe ustalenia zawarte zostały także w § 52 ust. 11 pkt 1 i 2 uchwały, przepis ten dotyczy ustaleń szczegółowych dla terenu obejmującego planowaną przez skarżącego inwestycję. Zarzuty skargi sprowadzają się do podważania przez skarżącego, powyższych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnosi on, iż treść powyższych przepisów jest bardzo ogólnikowa. Stwierdził, że plan posiada błędy i wady, gdyż nie określono w nim w jakim terminie planowane przedsięwzięcia będą zrealizowane. Uznał, iż wobec bezczynności Gminy w tym zakresie, należy ten problem rozwiązać inaczej. Wskazał, iż chce korzystać z własnej studni i zamierza wybudować przydomową oczyszczalnię ścieków. Należy stwierdzić, iż powołane przez skarżącego argumenty nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Zasadnym jest wskazać, iż w świetle przytoczonych na wstępie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w niniejszej sprawie Sąd nie może weryfikować pod względem zgodności z prawem, kwestionowanej przez skarżącego uchwały Rady Miejskiej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C, A, D gmina B. Wobec tego aktu istnieje bowiem domniemanie jego legalności i prawidłowości. Podkreślić należy, iż cytowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawierający normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy. Oznacza to, iż uregulowania w nim zawarte mają charakter wiążący. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są w szczególności wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3). Zgodnie z ust.3 omawianego artykułu - w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ przed wydaniem decyzji wykonuje zatem, w oparciu o ten przepis, kontrolę merytoryczną dokumentacji przekazanej z wnioskiem o pozwolenie budowlane i w zależności od wyników badania wydaje pozwolenie albo w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i organy orzekające nie naruszyły omawianych przepisów prawa budowlanego. Wprawdzie skarżący obiektywnie rzecz ujmując nie miał możliwości w wyznaczonym mu terminie usunąć stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w zakresie niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz związanego z tym braku zapewnienia dostawy wody i odbioru ścieków oraz warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Jednak nie zmienia to faktu, iż wobec stwierdzonych nieprawidłowości organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł rozstrzygnąć zgodnie z wnioskiem. Podkreślić należy, iż przedsięwzięcie budowlane musi odpowiadać ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, iż obowiązujący dla terenu inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony wskazaną uchwałą Rady Miejskiej, dopuszcza sytuowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej (§ 52 ust. 1 pkt 2 lit. a). Jednakże skoro organ stanowiący Gminy, jako uprawniony prawodawca, uchwalił też, że teren planowanej inwestycji musi być uzbrojony w sieć wodociągowo-kanalizacyjną, zastrzegając, iż nie jest dopuszczalna lokalizacja nowej zabudowy bez odprowadzenia ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej oraz wykluczając rozwiązywanie gospodarki ściekowej indywidualnie dla poszczególnych zespołów zabudowy, to wobec tak jednoznacznych uregulowań brak jest podstawy prawnej do podejmowania działań, które z takim rozwiązaniem byłyby sprzeczne. Oznacza to, iż dopóki nie zostanie usunięta niezgodność planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niemożliwe będzie wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast zaproponowane przez skarżącego rozwiązania pozostają w kolizji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z okoliczności sprawy wywnioskować można, iż przyjęcie przez Radę Miejską tak rygorystycznych ustaleń, wynika z położenia objętych planem terenów nad jeziorem "[...]" i ma na celu ochronę środowiska. Ponadto zasadnym jest zauważyć, iż również podnoszona przez skarżącego bezczynność Gminy w realizacji przyjętych w planie rozwiązań technicznych, nie ma wpływu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak wskazano na wstępie Sąd może weryfikować zaskarżone rozstrzygniecie jedynie w aspekcie jego zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Zauważyć w tym miejscu można także, iż z ustaleń Sądu poczynionych w związku z rozpoznaniem skargi Z. S. w przedmiocie przekazania według właściwości pisma w sprawie wydania warunków zabudowy przyłączenia budynku mieszkalnego do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej (sygn. akt II SA/Ol 463/06) wynika, iż skarżący został poinformowany pismem z dnia 28 lutego 2006r. przez Kierownika Wydziału Techniczno-Inwestycyjnego Urzędu Miejskiego, że zgodnie z wieloletnim planem inwestycyjnym realizacja budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, przewidywana jest w latach 2008-2009. Wyjaśniono mu wówczas, iż w związku z tym, wydanie warunków na podłączenie możliwe będzie po wybudowaniu tych sieci. W świetle powyższych ustaleń uznać należy, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji złożony został przez inwestora przedwcześnie, bez spełnienia wszystkich niezbędnych wymagań wynikających z przepisów prawa. Inwestycja nie spełnia bowiem w omówionym zakresie wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie też podniósł organ odwoławczy, iż brak warunków przyłączenia obiektu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej oraz oświadczenia właściwych jednostek o zapewnieniu dostawy wody i odbiorze ścieków, narusza wymogi art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wobec braku w tym stanie rzeczy podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.