II SA/Ol 969/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego "[...]" z dnia "[...]"r., nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego "[...]"na rzecz "[...]" kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z "[...]"r. Wójt Gminy "[...]" (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") po rozpatrzeniu wniosku "[...]" (dalej także: "inwestor", "skarżąca"), ustalił warunki dla lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie elektroenergetycznej sieci kablowej SN 15,0 kV, stacji transformatorowej SN/nN oraz elektroenergetycznej sieci kablowej nN na działkach numerach: "[...]". W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu B.B. zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie: art. 50 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.), dalej jako: "ustawa", polegające na uznaniu przedmiotowej inwestycji za inwestycję celu publicznego oraz naruszenie art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako: "k.p.a.", przez niewykazanie w uzasadnieniu decyzji, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, w szczególności: zaniechanie wskazania, czy będzie to inwestycja o charakterze lokalnym, czy ponad lokalnym, brak wyjaśnienia zasadności i dopuszczalności zastosowania trybu lokalizacji inwestycji celu publicznego i niewyjaśnienie zasadności lokalizacji inwestycji na terenie działek wymienionych w decyzji, w szczególności działek odwołującego się zamiast na drodze gminnej. Decyzją z "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji podniosło, że co do zasady sieć gazowa stanowi inwestycję celu publicznego, lecz nie można automatycznie przyjmować, że każda inwestycja związana z tego rodzaju budową służy celom publicznym. Istotą inwestycji celu publicznego jest bowiem jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Kwestią wymagającą rozważenia jest zatem, czy jeśli inwestycja ma zasilać bliżej nieokreślonych "wielu nowych odbiorców", to będzie spełniała warunek działania o znaczeniu lokalnym. Kolegium zarzuciło, że inwestor w piśmie z 5 sierpnia 2021 r. wskazał, że inwestycja nie jest związana tylko z "zapotrzebowaniem jednego odbiorcy", lecz nie skonkretyzował tego. Organ pierwszej instancji przyjął natomiast tę argumentację za własną. Wójt nie wykazał, że budowa fragmentu (jakiegoś elementu) sieci elektroenergetycznej chociażby pośrednio ma znaczenie dla społeczności lokalnej (gminy lub jej części - danej miejscowości, osiedla, ulicy czy nawet mniejszego fragmentu) i służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się bowiem do konkluzji, że w obszarze inwestycji brak jest infrastruktury elektroenergetycznej. Tymczasem odwołujący podniósł, że na działce, objętej zaskarżoną decyzją, znajduje się instalacja elektryczna. W konsekwencji, Kolegium uznało za zasadny zarzut, że ani inwestor, ani Wójt nie wywiązali się z obowiązku wykazania lokalnego charakteru inwestycji. Oceniło, że choć przedmiotowa inwestycja stanowi realizację celów określonych w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że przedmiotowe zamierzenie ma służyć (i to hipotetycznie i w przyszłości) jakiejkolwiek społeczności. Stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że inwestycja służy wyłącznie doprowadzeniu sieci energetycznej "w pole", które zdaje się być na uboczu miejscowości. Kolegium oceniło, że fakt, iż w przyszłości z inwestycji mogą ewentualnie skorzystać jeszcze inni potencjalni odbiorcy (bliżej nieokreślona liczba), automatycznie nie przesadza sprawy. W takiej sytuacji nie można bowiem wyrazić poglądu, aby przedmiotowa inwestycja miała znaczenie choćby lokalne. Kolegium zarzuciło, że nie sposób przyjąć, aby organ pierwszej instancji przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem. Z akt sprawy nie wynika bowiem, do jakiej konkretnie działki ma być poprowadzona przedmiotowa sieć. Poza tym nie wiadomo czy chodzi o projektowane osiedle mieszkaniowe, czy o obrzeża wsi, czy też może o odosobnioną nieruchomość. Nie wiadomo też, o jakich ewentualnych i przyszłych "odbiorców" chodzi. Załączona do akt sprawy mapa wskazuje, że sieć ma prowadzić przez tereny rolne, a rolne użytkowanie gruntu nie wymaga dostępu do sieci energetycznej. Zdaniem Kolegium, na obecnym etapie nie można jednoznacznie przesądzić, że wnioskowana inwestycja faktycznie stanowi inwestycję celu publicznego. Kolegium stwierdziło ponadto m. in., że zgoda właścicieli działek na udostępnienie nieruchomości w celu posadowienia urządzeń gazowych będzie wymagana na ewentualnym następnym etapie procesu inwestycyjnego. W złożonym sprzeciwie "[...]" zarzuciła m.in., że ww. decyzja została wydana z naruszeniem: - art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja Wójta nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez Kolegium, skoro budowa sieci elektroenergetycznej jest zaliczona w ustawie o gospodarce nieruchomościami wprost do inwestycji celu publicznego, zaś posadowienie stacji transformatorowej Sn/nN na działce należącej do Gminy "[...]"umożliwi wyprowadzenie kolejnych linii i tym samym zasili w przyszłości nowych odbiorców; - art. 7 k.p.a., art. 8 §1, art. 6 k.p.a., art. 15 k.p.a. przez niepełną i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na uznaniu, że budowa przedmiotowej inwestycji nie jest inwestycją celu publicznego, a także pominięcie, że działki znajdujące się za działką przyłączaną również nie są uzbrojone w energię elektryczną, a są to tereny rozwojowe i w przyszłości mogą występować o zasilenie oraz że jest to jedyna możliwość przyłączenia w energię elektryczną działki, na której ma powstać zakład produkcyjny, który będzie zatrudniał wielu pracowników; - art. 52 ust 2 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt. 3 ustawy przez przyjęcie, że inwestycja nie ma lokalnego charakteru z uwagi na to, że zasilenie dotyczy tylko jednego podmiotu, natomiast w rzeczywistości postawienie stacji transformatorowej SN/nN ma zapewnić możliwość zasilenia pozostałych nieruchomości, które w każdej chwili mogą być przekształcone na działki budowlane lub usługowe. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że inwestycja lokalna nie musi służyć całej gminie, gdyż może swoim zasięgiem służyć węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio mieć znaczenie dla całej gminy. Analiza zakresu inwestycji przedstawiona we wniosku wykazała, że budowa odcinka linii energetycznych stanowi rozbudowę istniejącej sieci (stacja transformatorowa SN/nN), z której korzystać będą mogli wszyscy okoliczni mieszkańcy i inne podmioty. Ze względu na brak infrastruktury elektroenergetycznej w obszarze inwestycji realizacja planowanego przedsięwzięcia umożliwi przyłączenie nowych odbiorców do sieci oraz zaspokojenie ich zapotrzebowania w energię elektryczną. Skarżąca stwierdziła, że realizacja wnioskowanej inwestycji, służącej zasilaniu w energię elektryczną działki budowlanej, jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Planowana inwestycja niezależnie od tego, do ilu odbiorców ma być dostarczona energia, należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Zarzuciła również, że Kolegium nie zapoznało się ze sprawą, skoro w uzasadnieniu odnosi się także do budowy sieci gazowej, ponadto nie określiło dokładnie, jak skarżąca ma udowodnić, że przedmiotem wniosku jest inwestycja celu publicznego. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, wszystkie orzeczenia dostępne są na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rola sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15), albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z omawianego przepisu uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Organ odwoławczy nie jest więc uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Co do zasady - przyczyną kasacyjnego rozstrzygnięcia nie może być naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno więc mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, zatem postępowanie odwoławcze nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji i przeprowadzonego przez niego postępowania wyjaśniającego. Podkreślenia wymaga, że na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Z cytowanego przepisu wynika, że kluczową przesłanką do zastosowanie tej regulacji jest bezsporne ustalenie, że w danej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Definicję tego pojęcia zawiera art. 2 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym "inwestycją celu publicznego" są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.), dalej: "u.g.n.". W art. 6 pkt 2 u.g.n. ustawodawca wymienia wśród celów publicznych budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Podzielić należy stanowisko, że nie można przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń służy celom publicznym - interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 13.10.2021 r., II SA/Gd 312/21). W konsekwencji, wydanie decyzji na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy jest uzależnione od bezspornego wykazania, że przedmiotowa inwestycja spełnia m.in. warunek, które przesądzają, że stanowi ona inwestycję celu publicznego, w tym warunek działania o znaczeniu co najmniej lokalnym. Zasadnie więc Kolegium oceniło, że w sprawie istotne jest stwierdzenie, że omawiana przesłanka została spełniona. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji była przedwczesna ocena Wójta, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego, gdyż inwestor nie wykazał lokalnego charakteru tej inwestycji. Konsekwencją powyższego jest zaś brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy. W szczególności Kolegium zarzuciło, że inwestor nie skonkretyzował stanowiska, że inwestycja jest związana nie tylko z "zapotrzebowaniem jednego odbiorcy", a organ pierwszej instancji nie wykazał, że budowa fragmentu sieci elektroenergetycznej przynajmniej pośrednio ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Zarzuciło też brak zweryfikowania ewentualnego istnienia sieci elektrycznej na terenie objętym wnioskiem. Kolegium podniosło również, że organ pierwszej instancji nie ustalił, do jakiej konkretnie działki ma być poprowadzona przedmiotowa sieć, czy ma to być projektowane osiedle mieszkaniowe, obrzeża wsi, czy odosobniona nieruchomość, a także nie zbadał, jacy ewentualni przyszli "odbiorcy" mogą korzystać z inwestycji objętej wnioskiem. Wbrew stanowisku Kolegium z akt sprawy, w szczególności z załączonych do wniosku: warunków budowy sieci z 24 lipca 2020 r. i warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej z 29 lipca 2020 r., wynika wprost, że przedmiotowa inwestycja ma na celu przyłączenie do sieci zakładu produkcyjno-usługowego na działce nr "[...]". Zamiar przyłączenia ww. działki potwierdzają załączone do wniosku mapy – projekt zasilania zakładu produkcyjno-usługowego w "[...]". Nie ma więc potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Kwestia ustalenia, czy i jakie podmioty będą w stanie faktycznym sprawy korzystać z przedmiotowej inwestycji, której przebieg zaplanowano przez użytki rolne i drogę, nie wymaga natomiast przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który uzasadniałby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, jak już wyżej podkreślono, podstawy do zastosowania tego przepisu nie stanowi naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 80 k.p.a. Błędna ocena zgromadzonego materiału dowodowego i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego przez organ pierwszej instancji nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, Kolegium nie wykazało, że w zgromadzonym materiale dowodowym są braki, które uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy i których usunięcie w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy nie jest możliwe przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. Jak już wcześniej podniesiono, organ odwoławczy może wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach bowiem organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, wykraczając w ten sposób poza kompetencje określone w art. 136 k.p.a., który pozawala na przeprowadzenie jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Kolegium nie uzasadniło, na czym miałaby polegać trudność w usunięciu stwierdzonego naruszenia prawa – które zdaniem organu odwoławczego polega na niewykazaniu przez inwestora warunku znaczenia lokalnego inwestycji – i nie wykazało braku możliwości ewentualnego zastosowania w tym celu art. 136 k.p.a. Dodać należy, że zasadnie w sprzeciwie zarzucono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odwoływał się m.in. do sieci gazowej, podczas gdy taka inwestycja bez wątpienia nie jest przedmiotem postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od sprzeciwu, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.