II SA/Ol 97/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2006 r. sprawy ze skargi A. K. - A w "[...]" na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie usytuowania składowiska odpadów z tektury oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.), po przeprowadzeniu w dniu 21 listopada 2005r. czynności kontrolno – rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej w firmie A – A. K., decyzją z dnia "[...]" r. , znak "[...]", nakazał właścicielowi firmy A. K. usunięcie w zakreślonych terminach stwierdzonych uchybień: w pkt 1 decyzji – wyposażyć obiekt produkcyjno – magazynowy oraz magazynowy w podręczny sprzęt gaśniczy (do dn. 31.12.2005r.), w pkt 2 decyzji – przeprowadzić badania okresowe urządzeń ochrony odgromowej (do dn. 30.04.2006r.), w pkt 3 decyzji – oznakować znakiem zgodnym z Polską Normą miejsce usytuowania przeciwpożarowego wyłącznika prądu w budynku produkcyjno – magazynowym (do dn. 31.12.2005r.), w pkt 4 decyzji – umieścić w obiektach zakładu wykaz telefonów alarmowych oraz instrukcję postępowania na wypadek powstania pożaru (do dn. 31.12.2005r.), w pkt 5 decyzji – opracować instrukcję bezpieczeństwa pożarowego dla obiektów zakładu (do dn. 31.03.2005r.), w pkt 6 decyzji – przeszkolić pracowników w zakresie obowiązujących przepisów o ochronie przeciwpożarowej (do dn. 30.04.2006r.), w pkt 7 decyzji – obliczyć gęstość obciążenia ogniowego występującą w obiektach zakładu (do dn. 31.03.2006r.), w pkt 8 decyzji – sufit podwieszony w budynku produkcyjno – magazynowym wykonać z materiałów niepalnych lub niezapalnych, niekapiących i nieodpadających pod wpływem ognia (do dn. 31.03.2006r.), w pkt 9 decyzji – składowisko ścinek kartonów usytuować w odległości minimum 8 metrów od budynku handlowego - sklepu meblowego (do dn. 15.12.2005r.). W uzasadnieniu decyzji podał, że wykazane nieprawidłowości stwarzają zagrożenie dla ludzi i mienia. W przypadku pożaru mają lub mogą mieć wpływ na jego powstanie i rozprzestrzenianie się, oraz utrudniają prowadzenie działań ratowniczo – gaśniczych. Od powyższej decyzji w części dotyczącej usytuowania składowiska ścinek kartonów w odległości minimum 8 metrów od budynku handlowego (sklepu meblowego), tj. punku 9 decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołała się A. K. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności § 4 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. (Dz. U. z 2003r. Nr 121, poz. 1138) polegającego na błędnym potraktowaniu ścinek kartonów jako materiałów palnych. Wskazała, że wymienione rozporządzenie nie zawiera legalnej definicji "materiału palnego". Przypisanie właściwości "palnych" ścinkom kartonowym było więc bezpodstawne i dowodziło, że materiały te zostały uznane jako materiały zdefiniowane w § 2 pkt 1 lit. g wymienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a więc jako "mające właściwości samozapalne", co jest bezzasadne i rażąco wyolbrzymione. Dodała, że materiałów tych nie można zakwalifikować jako "niebezpiecznych pożarowo", a są to jedynie odpady, zupełnie obojętne w tym względzie. Nadto wskazała, że skoro ścinki kartonowe nie są materiałami palnymi, zupełnie zbędnym jest zastosowanie do ich składowania wymogu określonego w § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nakazującego ich umiejscowienie w odległości 8 metrów od ściany budynku handlowego (sklepu meblowego). Zważyła również, że wydanie decyzji w jej zaskarżonej części należało poprzedzić stosowną ekspertyzą chemiczną i opinią biegłego. Samo zaś wykonanie zaskarżonego aktu, w jego kwestionowanej części, spowodowałoby utratę źródła utrzymania skarżącej, a także likwidację 30 miejsc pracy. Decyzją z dnia "[...]"r., znak "[...]", Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżony pkt 9 decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]"r., nakazujący usytuowanie składowiska odpadów z tektury w odległości minimum 8 metrów od budynku handlowego (sklepu meblowego). Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej zważył, iż nietrafny jest pogląd skarżącej, kwestionujący "właściwości palne" składowanych przy obiekcie handlowym ścinek kartonowych. Wskazał, że biorąc pod uwagę ścinki kartonowe, których głównym składnikiem jest papier, należy mieć na uwadze Polską Normę PN-B-02852 Obliczanie gęstości obciążenia ogniowego oraz wyznaczanie względnego czasu trwania pożaru, która to wyraźnie określa papier jako materiał palny. Tak więc karton, który w swoim składzie zawiera w większości papier należy traktować i sytuować w definicji jako materiał palny. Podał również, że w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980r. Nr 17, poz. 62), w § 175 podano definicję materiału palnego, jako tego, do którego zalicza się materiały pochodzenia organicznego lub uzyskane z ich przerobu. Papier, a w konsekwencji ścinki kartonowe są pochodzenia organicznego, więc należy je traktować i definiować jako materiał palny. Wskazując na powyższe zważył, iż organ I instancji prawidłowo zastosował § 4 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r., określając składowanie materiałów palnych (ścinek kartonowych) z zachowaniem minimalnej odległości od obiektów sąsiednich, jak też prawidłowo zastosował § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustalając minimalną odległość składowania ścinek na 8 metrów. Podniósł również, że otwarte składowisko ścinek prawidłowo zostało zakwalifikowane przez organ I instancji, zgodnie z § 271 ust. 13 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. jako budynek PM (produkcyjno – magazynowy), a w przypadku takich obiektów należy zachować odpowiednie, minimalne odległości do budynków sąsiednich, w tym przypadku do sklepu meblowego. W dniu 2 lutego 2006r. A. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie żądając jej uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w skarżonej części. Podniosła, że organ odwoławczy poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. naruszył prawo materialne uznając ścinki kartonowe za materiały palne. Jak wskazała, w obowiązującym stanie prawnym brak jest legalnej definicji materiałów palnych i to w obydwu rozporządzeniach, na podstawie których orzekały organy administracji. Stąd też powoływanie się przez organy na nieobowiązujący już zapis rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, definiujący materiały palne, jest bez znaczenia. Jednakże dodała, że w języku potocznym termin "materiał palny" funkcjonuje do oznaczenia wszystkiego co podlega spaleniu, dlatego też w tym sensie do materiałów palnych można zaliczyć pozostałości opakowań kartonowanych. Wskazała również, że skoro ścinki kartonowe składowane są w strefie pożarowej pawilonu meblowego, wymusza to wzmożoną staranność strony skarżącej do zapewnienia bezpieczeństwa. Jest to realizowane w ten sposób, że ścinki są stale monitorowane, co kilka dni wywożone, zaś ze względu na ich rodzaj, materiały te nie są niebezpieczne pożarowo w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r., gdyż nie posiadają właściwości samozapalnych. Stąd, ich składowanie pod ścianami obiektów jest w zasadzie dopuszczalne. Nadto, przyznając że usytuowanie składowiska narusza minimalną odległość od sąsiedniego obiektu (pkt 3 ust. 4 § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r.), wskazała, że jest zachowany dostęp do obydwu obiektów na wypadek działań ratowniczych (pkt 2 ust. 4 § 4) i nieprzekroczona jest maksymalna powierzchnia strefy pożarowej (pkt 1 ust. 4 § 4). Sama zaś konstrukcja wymienionego § 4 ust. 4, nie wskazuje na wymóg spełnienia łącznie wszystkich trzech wymienionych w niej punktów. Podniósła również, że skarżone decyzje naruszają art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Z 2004r. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), bowiem ich skutek stanowi zaprzeczenie deklaracji wolnego dla każdego i na równych prawach wykonywania działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Niezależnie od rozstrzygnięcia kwestii czy ścinki kartonowe są "materiałem palnym", bowiem tylko do takich materiałów ma zastosowanie powoływany § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2003r. Nr 121, poz. 1138), istotnym w niniejszej sprawie jest, czy naruszono przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Bowiem zgodnie z treścią § 271 ust. 13 cytowanego rozporządzenia "otwarte składowisko, ze względu na usytuowanie, należy traktować jako budynek PM". Jak wynika z akt sprawy skarżąca składuje ścinki kartonowe przy ścianie i głównym wejściu do budynku handlowego (sklepu meblowego), a maksymalna ilość składowanych ścinek wynosi 6 ton (dobowa ilość odpadów waha się w granicach 500 – 600 kg.). Z powyższego wynika, że usytuowanie składowiska ścinek kwalifikuje je, w świetle cytowanego przepisu, do zaliczenia go, ze względu na swoje położenie, do kategorii budynków PM (produkcyjno – magazynowych) Zatem za prawidłowe należy więc uznać, zakwalifikowanie przez organ I instancji - otwartego składowiska ścinek kartonowych ze względu na jego położenie przy ścianie sklepu, jako budynku PM (produkcyjno – magazynowy). Z kolei kwestię usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe reguluje § 271 ust. 1 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Zgodnie z jego treścią odległość między ścianami budynków, gdzie jednym z nich, jest budynek zaliczany do kategorii budynków PM, nie powinna wynosić mniej niż 8 metrów. Zatem stosownie do § 271 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, minimalna odległość składowiska PM (niekoniecznie składowiska materiałów palnych), od budynku sklepu ZL powinna wynosić co najmniej 8 metrów. Jak z powyższego wynika, w omawianym stanie faktycznym warunek nienaruszenia należytej (minimalnej) odległości nie został zachowany. Należy również zauważyć, że nawet skarżąca przyznaje w skardze, że usytuowane składowisko narusza minimalną odległość od sąsiedniego obiektu. Odnosząc się do zagadnienia, czy ścinki kartonowe są "materiałem palnym" należy mieć na uwadze, że w nieobowiązującym już stanie prawnym kwestię tę regulowało rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980r. Nr 17, poz. 62). § 175 pkt 2 cytowanego rozporządzenia definiował materiały palne jako te: "do których zalicza się materiały pochodzenia organicznego lub uzyskane z ich przerobu". Papier jest produktem pochodzenia organicznego, z kolei karton, który wytwarza się z papieru jest w świetle przytoczonej normy materiałem uzyskanym z przerobu materiału organicznego, co potwierdza, że ścinki kartonowe są materiałem palnym. Zgodzić się również trzeba z funkcjonującym w nauce podziałem materiałów na palne i niepalne, wskazującym cechy materiału niepalnego jako takiego, który: nie zapala się, nie wydziela par i gazów mogących się zapalić, a także nie wydziela ciepła. Materiał palny nie spełnia przynajmniej jednego z warunków określonych dla materiału niepalnego. Jak powszechnie wiadomo i oczywistym jest, że karton jest materiałem, który zapala się i w procesie jego palenia wydzielane jest ciepło. Stąd też należy wnioskować, że posiada właściwości materiału palnego. Nadto, należy zwrócić uwagę na fakt, że skarżąca przyznaje w skardze, iż materiałem palnym jest "wszystko, co podlega spaleniu, niezależnie od temperatury zapłonu, i w tym znaczeniu do materiałów palnych zaliczyć również można pozostałości opakowań kartonowych". Mając powyższe na względzie, ścinki kartonowe należy uznać za materiał palny. Należy zauważyć, iż organy administracji obydwu instancji definiują materiał palny w oparciu o Polską Normę PN-B-02852 Obliczanie gęstości obciążenia ogniowego oraz wyznaczanie względnego czasu trwania pożaru, która to wyraźnie określa papier jako materiał palny. Jednakże należy mieć na względzie, iż Polska Norma nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że źródłami prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i akty prawa miejscowego. Na powyższe, wskazał również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2000r., sygn. akt K 25/99 (OTK z 2000r. Nr 5, poz. 141), gdzie jednoznacznie przyjął, że Konstytucja stanowi zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Stąd też Sąd, orzekając w niniejszej sprawie na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, nie uwzględnił definicji materiału palnego przytaczanej przez organy administracji, wywiedzionej przez nie w oparciu o Polską Normę PN-B-02852. Należy się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, iż ścinki kartonowe nie są materiałem niebezpiecznym pożarowo. Definicję takich materiałów zawiera § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. Wyszczególnione w nim cechy takich materiałów nie pokrywają się z cechami charakteryzującymi ścinki kartonowe. Jednakże, nie można już podzielić wywiedzionego w skardze poglądu, że skoro ścinki nie są materiałem niebezpiecznym pożarowo, to "ich składowanie pod ścianami obiektów jest w zasadzie dopuszczalne". § 4 ust. 4 cytowanego rozporządzenia stanowi o obiektach, pod ścianami których składuje się materiały palne w związku z ich funkcją. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że ścinki kartonowe składowane są pod ścianą sąsiadującego z budynkiem skarżącej pawilonu handlowego (sklepu meblowego). Składowanie resztek kartonów będących odpadem produkcyjnym, pod ścianą sklepu meblowego, tuż przy jego głównym wejściu, nie pozostaje w bezpośrednim związku z jego funkcją, gdyż nie jest on własnością skarżącej, tylko innego podmiotu. Powoływany już § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w obowiązującym brzmieniu stanowi, że: składowanie materiałów palnych pod ścianami obiektu związanych z jego funkcją, z wyjątkiem materiałów niebezpiecznych pożarowo, jest dopuszczalne pod warunkiem: 1) nieprzekroczenia maksymalnej powierzchni strefy pożarowej określonej dla tego obiektu; 2) zachowania dostępu do obiektu na wypadek działań ratowniczych; 3) nienaruszenia minimalnej odległości od obiektów sąsiednich, wymaganej z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Z cytowanego przepisu wynika, iż strona skarżąca musiała spełnić wszystkie cztery warunki; i tak poza zakazem składowania materiałów niebezpiecznych pożarowo, powinna spełnić łącznie pozostałe trzy, wymienione enumeratywnie w przepisie przesłanki. Za nietrafny należy uznać zarzut strony skarżącej, że konstrukcja § 4 ust. 4 nie wskazuje na wymóg spełnienia łącznie wszystkich trzech enumeratywnie wskazanych warunków, tylko dlatego, że zwrot "pod warunkiem" jest tu użyty w liczbie pojedynczej. Dokonując interpretacji powyższego przepisu przy wykorzystaniu reguł znaczeniowych i konstrukcyjnych, a także reguł poprawnego myślenia (logika formalna) wskazać należy, że liczba pojedyncza została użyta w omawianym przepisie celowo, oddziałując na znaczenie przepisu poprzez jego kontekst. Jak wyżej stwierdzono, aby składować materiały palne należy spełnić wszystkie warunki określone w § 4 ust. 4. Z przedstawionego w sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżąca składując pod ścianą sklepu meblowego odpady poprodukcyjne w postaci ścinek kartonów nie dopełniła obowiązku wynikającego z § 4 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. poprzez naruszenie minimalnej odległości od obiektów sąsiednich, wymaganej ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Stąd też stanowisko strony skarżącej, że organy administracji obydwu instancji niewłaściwie zinterpretowały normę § 4 ust. 4, poprzez zastosowanie jej punktu 3-ciego, nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto, Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów obydwu instancji, naruszenia art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, polegającego na ograniczeniu, bądź też zaprzeczeniu wolnego dla każdego i na równych prawach wykonywania działalności gospodarczej. Mając na względzie ust. 1 art. 6 cytowanej ustawy, którego treść stanowi, że: "Podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa", należy zwrócić uwagę, że przepis ten potwierdza, iż warunkami, które mogą być żądane od przedsiębiorcy, celem legalnego prowadzenia działalności, mogą być tylko te warunki, które wprost wynikają z przepisów prawa. W odniesieniu do niniejszej sprawy, warunkiem składowania materiałów palnych pod ścianą obiektu było spełnienie wszystkich warunków określonych w § 4 ust. 4 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Dlatego też działania organów administracyjnych, jak wykazano wyżej, mieściły się w granicach prawa. Reasumując, zaskarżona decyzja w żaden sposób nie narusza prawa, dlatego skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd oddalił.