II SA/Ol 97/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011r. sprawy ze skarg K. N. i A. N. na postanowienia Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zameldowania – stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargi. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 24 listopada 2010r. Prezydent Miasta wszczął postępowanie z wniosku S. N. o zameldowanie na pobyt stały w lokalu przy ul. "[...]" w E. Pismem z dnia 25 listopada 2010r. organ zawiadomił o powyższym zamieszkałą pod wskazanym adresem K. N. (byłą żonę wnioskodawcy), która w dniu 1 grudnia 2010r. wystąpiła do organu o dopuszczenie jej, jako strony, do udziału w toczącym się postępowaniu. Taki sam wniosek w dniu 2 grudnia zgłosił A. N., wskazując, że jest synem S. N. i jest zameldowany w tym lokalu. Odrębnymi postanowieniami z dnia "[...]". Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego, działając z upoważnienia Prezydenta tego miasta, odmówił K. N.e (postanowieniem nr "[...]") oraz A. N. (postanowieniem nr "[...]") udziału w charakterze strony w postępowaniu o zameldowanie S. N. we wskazanym lokalu. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 123 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako kpa. Organ argumentował, iż w sprawach o zameldowanie stroną jest wyłącznie osoba, której obowiązku dotyczy postępowanie, tzn. osoba, co do zameldowania której w danym lokalu toczy się postępowanie zmierzające do wydania decyzji. Inne osoby, nawet takie, którym przysługują prawa do lokalu (właściciel, najemca), ze względu na brak interesu prawnego nie mogą być uznawane za strony takiego postępowania. K. N. i A. N. wnieśli, zgodnie z pouczeniem, odrębne zażalenia na te postanowienia do Wojewody. Oboje domagali się uchylenia dotyczących ich rozstrzygnięć podnosząc, że są osobiście zainteresowani w rozstrzygnięciu kwestii zameldowania S. N. w lokalu, w którym zamieszkują. K. N. podała, że jest współwłaścicielem spółdzielczego prawa do wskazanego lokalu, że S. N. dobrowolnie wyprowadził się po orzeczeniu rozwodu, przebywa w mieszkaniu sporadycznie, wszczynając awantury w stanie upojenia alkoholowego. Wskazała też, że przed Sądem Rejonowym zawisła sprawa o jego eksmisję. A. N. zaś podał, że czasowo zamieszkuje we wskazanym lokalu. Podniósł, że uwzględnienie wniosku S. N. o zameldowanie umożliwi mu podejmowanie dalszych czynności mających znamiona znęcania się nad matką. W wyniku rozpatrzenia powyższych zażaleń, postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]", Dyrektor Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa, stwierdził niedopuszczalność zażalenia K. N. Natomiast postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]" stwierdził niedopuszczalność zażalenia A. N. W motywach obu rozstrzygnięć organ II instancji podniósł, iż na mocy art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem organu z powołanego przepisu nie wynika, aby o statusie strony w postępowaniu organ I instancji miał orzekać w formie postanowienia. Jeżeli jednak przyjąć, jak zauważono, że rozstrzygnięcie w tej kwestii może przybrać formę postanowienia z mocy art. 123 kpa, to stosownie do art. 141 § 1 kpa, postanowienie takie nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia, albowiem kpa nie przewiduje zażalenia w tej sprawie. Organ wyjaśnił, iż zażalenie przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Wynika to wprost z art. 141 § 1 kpa, który stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W konsekwencji jeżeli kodeks nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia, zażalenie w tej sprawie jest niedopuszczalne. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Podkreślono, że błędne pouczenie przez organ I instancji o możliwości zaskarżenia postanowienia również nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia tego postanowienia. Dlatego organ wyższej instancji zobligowany był na mocy art. 134 w zw. z art. 144 kpa stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Organ wskazał, że w konsekwencji nie może rozpatrzyć merytorycznie argumentów dotyczących przyznania żalącym się statusu strony w postępowaniu o zameldowanie S. N. na pobyt stały we wskazanym lokalu. Dodatkowo informacyjnie organ podał, że podmiot, który uznaje się za stronę określonego postępowania, a nie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu, może żądać oceny swojego przymiotu strony poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie, z zachowaniem jednak terminu przewidzianego do złożenia odwołania przez strony, którym doręczono decyzję. Może również żądać wznowienia postępowania, gdy zakończy się ono decyzją ostateczną, przy czym wniosek o wznowienie musi być złożony w terminie jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się o wydaniu decyzji. K. N. i A. N. w jednym piśmie zaskarżyli oba postanowienia Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o połączenie spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji w związku z rażącym naruszeniem art. 28 kpa, poprzez odmowę uznania skarżących za strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym o zameldowanie byłego męża skarżącej S. N. w lokalu na prawach spółdzielczego własnościowego prawa, którego to prawa K. N. jest właścicielem, a A. N. lokatorem. Skarżący zarzucili, że organy bardzo wąsko interpretują pojęcie strony określone w art. 28 kpa, lekceważąc interes faktyczny, jak i prawny skarżących. Wskazali, że w wyroku z dnia 2 czerwca 2010r. sygn. akt IV SA/Po 156/10 WSA w Poznaniu przyjął, że w sprawie o zameldowanie interes prawny wnioskodawcy wywodzi się najczęściej z przysługującego mu prawa do nieruchomości. W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonych postanowieniach. Obie skargi zarejestrowane zostały w repertorium pod kolejnymi sygn. II SA/Ol 97/11 i II SA/Ol 98/11. Następnie postanowieniem z dnia 22 marca 2011 Sąd połączył sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Ol 97/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i tym samym nie może odnieść zamierzonego skutku. Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżonym postanowieniom nie można przypisać tego rodzaju naruszeń prawa, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu są postanowienia, którymi organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia w sprawie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Stosownie do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na zasadzie art. 144 kpa powyższy przepis ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń Regulacje te wyznaczają zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności zażalenia. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności zażalenia, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do meritum sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać przedmiot i wypowiadać się co do istoty sprawy rozstrzyganej postanowieniem. W kontrolowanym przypadku organ nie przystąpił jednak do postępowania rozpoznawczego, czyli nie wypowiadał się w ogóle czy skarżący mają interes prawny w sprawie i czy w związku z tym przysługuje im przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie zameldowania S. N. we wskazanym lokalu mieszkalnym. Wojewoda poprzestał bowiem i to całkowicie słusznie, na stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Przytoczone przepisy nie określają jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności zażalenia, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. W rozpatrywanej sprawie zażalenie było niedopuszczalne właśnie z przyczyn przedmiotowych. Zostało ono bowiem wniesione od postanowienia, na które, wbrew błędnemu pouczeniu organu I instancji, nie przysługiwało wnioskodawcom zażalenie. Wynika to jednoznacznie z treści art. 141 § 1 kpa. Przepis ten wyraźnie stanowi, że na wydane postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W związku z tym ustawodawca regulując w Kodeksie postępowania administracyjnego określone zagadnienia procesowe konkretnie wskazuje czy w danym przypadku organ jest zobowiązany zająć wiążące stanowisko w procesowej formie postanowienia i czy strona może wnieść na nie zażalenie. Innymi słowy przepisy Kpa wprost stanowią o obowiązku wydania postanowienia, gdy służy na nie zażalenie. Natomiast w kwestii objętej rozstrzygnięciem organu I instancji, czyli wnioskowanego przez skarżących dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze stron, ustawodawca nie przewidział, aby podanie w tym przedmiocie rozstrzygane było w procesowej formie postanowienia. W szczególności nie stanowi o tym art. 28 kpa, definiujący pojęcie strony postępowania administracyjnego. Do takiego działania nie obliguje organu, także żaden inny przepis działu I rozdziału 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Strony". Art. 31 kpa, w którym została uregulowana podobna instytucja ma zastosowanie jedynie względem organizacji społecznej, która może działać na prawach strony. Brak obowiązku organu co do wiążącego rozstrzygania o statusie strony postępowania administracyjnego wynika z treści art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Oznacza to, że stroną danego postępowania jest się z mocy prawa. Organ prowadzący postępowanie nie decyduje zatem o tym, ma obowiązek natomiast ustalić krąg podmiotów, na których prawa lub obowiązki o charakterze materialnoprawnym będzie oddziaływał wydaną decyzją i umożliwić im udział w toczącym się postępowaniu. Jeżeli organ uchybi powyższym obowiązkom, podmiot, który uważa się za stronę postępowania, może dochodzić swoich praw w odwołaniu od decyzji, tak jak to wskazał organ II instancji, albo zażądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dopiero rozpatrując wniesione przez skarżących odwołanie lub wniosek o wznowienie, właściwy organ będzie zobowiązany zbadać, czy są legitymowani do udziału w postępowaniu. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może następnie zostać poddane kontroli sądu administracyjnego, który zweryfikuje prawidłowość zajętego przez organy stanowiska. W niniejszym postępowaniu zaś kontrola zaskarżonych postanowień ograniczona jest jedynie do kwestii procesowych i nie może objąć niezwiązanych z nimi bezpośrednio zagadnień materialnoprawnych. Oznacza to, że na obecny etapie Sąd nie może wypowiadać się, czy skarżącym przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu o zameldowanie S. N., a uprawniony jest tylko badać, czy wniesione przez strony zażalenie było rzeczywiście niedopuszczalne, jak to stwierdził organ II instancji. W tym przedmiocie zaś, jak już wskazano powyżej, Wojewoda poczynił prawidłowe ustalenia. Brak jest bowiem przepisu, który uprawniałby skarżących do wniesienia zażalenia na wydane w sprawie postanowienie. Podkreślić trzeba, że organ I instancji wydane postanowienie wydał w oparciu o ogólną normę art. 123 § 1 i 2 kpa, stanowiącego, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia dotyczące "kwestii wynikających w toku postępowania". Co do zasady wydanie postanowienia wymaga podstawy prawnej, a więc przepisu, który w sposób wyraźny wprowadza wymóg rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach procesowych podmiotów postępowania. Orzecznictwo i doktryna dopuszczają jednakże wydawanie postanowień przez organ administracji publicznej także w tych sytuacjach, gdy brak wyraźnego przepisu upoważniającego do wydania postanowienia. Według J. Borkowskiego (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. 7 C.H.BECK 2005, s. 554): "w pozostałych przypadkach [tj. gdy przepisy k.p.a. wprost nie stanowią o obowiązku wydania postanowienia ] z charakteru danej czynności wynikać będzie, że powinna być rozstrzygnięta postanowieniem, które może być w pewnym stopniu odformalizowane. Elementem kwalifikującym daną kwestię procesową jako rozstrzyganą postanowieniem będzie to, że dokonanie czynności procesowej, jej treść lub zakres wymagają aktu woli organu administracyjnego". Takie postanowienia można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 kpa). Reasumując, stwierdzić należy, że organ I instancji nie miał obowiązku rozstrzygać podań skarżących o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony w procesowej formie postanowienia. Organ mógł natomiast zająć oficjalne stanowisko co do zgłoszonych wniosków skarżących, które ma tylko takie znaczenie, że organ I instancji nie uznaje skarżących za strony i nie zapewni im udziału w postępowaniu. Stanowisko to strona może zanegować, ale dopiero w odwołaniu od decyzji (wniesionym z zachowaniem terminu, liczonego od momentu doręczenia decyzji stronie) lub we wniosku o wznowienie postępowania. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonych postanowień, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.