II SA/Ol 972/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz pełnomocnika skarżącej – adwokata W. W. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia 14 maja 2013 r., działająca z upoważnienia Burmistrza K., Kierownik Działu Usług Opiekuńczych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., odmówiła B.B. skierowania do domu pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki, gdy potrzeba ta nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Podał, że wnioskodawczyni mieszka sama, porusza się samodzielnie przy pomocy kuli łokciowej, samodzielnie gotuje i spożywa posiłki, myje się, ubiera, sprawnie podejmuje decyzje życiowe i dysponuje samodzielnie emeryturą. Ponadto posiada telefon i nie ma większych problemów z dotarciem do lekarza lub zamówieniem wizyty domowej. Wnioskodawczyni mieszka w "[...]", w pobliżu placówek leczniczych i usługowych oraz sklepów. Ponadto korzysta z obiadów przynoszonych ze stołówki MOPS i usług opiekuńczych w dni robocze po 2 godziny, a także ze specjalistycznych usług opiekuńczych dwa razy w tygodniu po 2 godziny. Organ wskazał, że opiekunki pomagają wnioskodawczyni w robieniu zakupów, sprzątaniu i innych czynnościach, z którymi strona sobie nie radzi. Wskazał też, że z zaświadczenia lekarskiego z dnia 26 marca 2013 r. wynika, iż - w ocenie lekarza - oferowane formy pomocy przez MOPS w Kętrzynie zaspakajają niezbędne potrzeby życiowe strony. Ponadto, lekarz zalecił on wnioskodawczyni uczestnictwo w zajęciach Środowiskowego Domu Samopomocy w K. Organ pierwszej instancji wywiódł, że z art. 54 cytowanej ustawy wynika pierwszeństwo zapewnienia pomocy w miejscu zamieszkania podopiecznego, wobec czego stan zdrowia osoby ubiegającej się o taką pomoc nie jest jedyną przesłanką decydującą o konieczności skierowania do domu pomocy społecznej. Skierowanie w domu pomocy społecznej uwarunkowanej jest bowiem brakiem możliwości zapewnienia osobie potrzebującej usług opiekuńczych w jej miejscu zamieszkania. Organ wyjaśnił, że usługi te mają ułatwiać zaspokajanie codziennych potrzeb życiowych. Stwierdził, że MOPS jest w stanie rozszerzyć świadczone wnioskodawczyni usługi opiekuńcze przez zwiększenie ilości godzin i dyżury w dni wolne od pracy, w godzinach popołudniowych i wieczornych. Ponadto, strona może być dowożona na zajęcia do Środowiskowego Domu Samopomocy w K., gdzie przez 8 godzin dziennie będzie miała zapewnioną opiekę i towarzystwo. Uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy, organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawczyni może pozostać w środowisku przy wsparciu w postaci usług opiekuńczych, lekarza rodzinnego i pielęgniarki środowiskowej, z którymi ma stały kontakt, a zatem nie zostały spełnione łącznie wszystkie wymogi z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym, organ nie miał podstaw, aby orzec o skierowaniu wnioskodawczyni do domu pomocy społecznej. Od decyzji tej odwołała się B.B. Podała, że skończyła 80 lat i jest bardzo schorowana, z tego powodu bardzo często musi korzystać z pomocy pogotowia ratunkowego. Jej stan zdrowia powoduje, że ma problemy z poruszaniem się i gotowaniem posiłków. Wskazała, że wydaje znaczne kwoty na zakup niezbędnych leków i pod koniec miesiąca nie starcza jej pieniędzy na utrzymanie i środki na ten cel musi pożyczać. Jest osobą samotną i nie może liczyć na pomoc rodziny. Dodała, że jeżeli sprzeda mieszkanie, to będzie dopłacać do swojego pobytu w domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją dnia 29 sierpnia 2013 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z art. 54 ust. 1 ustawy wynika, iż obowiązek skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. Powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej warunkowane jest ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Warunkiem skierowania do domu pomocy społecznej jest zatem ustalenie, że osoba ubiegająca się o takie skierowanie z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. W ocenie Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym rodzinny wywiad środowiskowy, zaświadczenia lekarskie i przesłuchanie strony, pozwalał na przyjęcie, że odwołująca się nie jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Z akt sprawy wynika bowiem, że wnioskodawczyni ma 80 lat, jest wdową, nie posiada dzieci, ma "[...]" braci (w tym "[...]" mieszkających w K.). Mieszka sama, porusza się samodzielnie przy pomocy kuli łokciowej. Cierpi na choroby wieku podeszłego "[...]". Odwołująca się samodzielnie gotuje drobne posiłki, sama spożywa posiłki, myje się, ubiera, sprawnie podejmuje decyzje życiowe i dysponuje samodzielnie emeryturą w wysokości 1.065,82 zł. Posiada telefon i nie ma większych problemów z dotarciem do lekarza lub zamówienia wizyty domowej. Mieszka w centrum miasta w pobliżu placówek leczniczych, usługowych i sklepów. Utrzymuje kontakt z rodziną i sąsiadami. Ponadto, korzysta z obiadów przynoszonych ze stołówki MOPS oraz usług opiekuńczych codziennie w dni robocze po 2 godziny i specjalistycznych usług opiekuńczych dwa razy w tygodniu po 2 godziny. Opiekunki pomagają jej w robieniu zakupów, sprzątaniu i innych wskazanych czynnościach. Kolegium dodało, że organ pierwszej instancji zadeklarował możliwość zwiększenia ilości godzin świadczonych usług opiekuńczych na wniosek wnioskodawczyni. W zaświadczeniu lekarskim z dnia 26 marca 2013 r. lekarz stwierdził, że odwołująca się samodzielnie porusza się przy pomocy kuli łokciowej, samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie utrzymuje higienę oraz bez pomocy korzysta z toalety i samodzielnie ubiera się. W ocenie lekarza, oferowane przez MOPS w K. formy pomocy zaspakajają niezbędne potrzeby życiowe odwołującej się, której ponadto zalecił uczestnictwo w zajęciach Środowiskowego Domu Samopomocy w K. Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy ocenił, że prawidłowo organ pomocy społecznej stwierdził, iż odwołująca się nie wymaga całodobowej opieki, mimo że jest osobą w podeszłym wieku i cierpi na przewlekłe schorzenia. Samodzielnie bowiem funkcjonuje w codziennym życiu i zaspokaja swoje podstawowe potrzeby. Posiada stałe źródło utrzymania, a organ pierwszej instancji przyznał jej pomoc w formie usług opiekuńczych i deklaruje możliwość zwiększenia ich rozmiaru. Kolegium wskazało ponadto, że usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Kierowane są do osób samotnych, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawione. Mogą być również przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (art. 50 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej). Z powołanych przepisów wynika, że zapewnienie pobytu w domu pomocy społecznej jest dalej idącą formą pomocy, niż przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Umieszczenie w domu pomocy społecznej jest bowiem ostatecznością. W skardze, złożonej do tut. Sądu, B.B. zarzuciła organom obu instancji że dokonały błędnej wykładni art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż przyjęły, że skierowanie do domu pomocy społecznej jest ostatecznością i wymagane jest uprzednie wykorzystanie wszystkich dostępnych form pomocy. Ponadto zarzuciła, że błędnie ustalono stan faktyczny sprawy. Wskazała, że lekarz zalecił jej korzystanie ze Środowiskowego Domu Samopomocy w K., pomijając jej problem z chodzeniem. Wyjaśniła, że porusza się o kuli, a ten wysiłek fizyczny wiąże się z ogromnym bólem. Zaznaczyła, że wyjście na zajęcia do ośrodka lub sklepu w okresie zimowym stwarza realne zagrożenie upadkiem i złamaniem kości. Podała, że od daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji kilkakrotnie była hospitalizowana. Z wypisu z dnia 26 sierpnia 2013 r. wynika, że cierpi na "[...]". W zaleceniach lekarskich wskazano, że wymaga pomocy innej osoby. Podkreśliła, że pomoc ta jest jej potrzebna stałe, a nie doraźnie, gdyż ma duże problemy z pamięcią i zaćmę i czuje się niepewnie, gdy musi poruszać się sama. Dodała, że wykonanie nawet najprostszych czynności wiąże się dla niej z takim wysiłkiem, że sprawia jej to ból i cierpi później na duszności i osłabienie. Wyjaśniła również, że stany lękowe, których istnienie potwierdził lekarz rodzinny, wiążą się z obawami, że będąc sama, w przypadku utraty przytomności lub upadku, zostanie pozbawiona pomocy. Skarżąca podała również, że w marcu 2013 r. pomyliła w nocy leki i z powodu zatrucia lekami została zabrana przez karetkę. Stwierdziła, że taka sytuacja z czasem może występować coraz częściej z uwagi na stopniowo pogarszający się jej stan zdrowia. Oceniła, że w sprawie pochopnie przyjęto, że pomoc w wymiarze pojedynczych godzin jest wystarczająca. Skarżąca dodała, że odmowa skierowania do domu pomocy społecznej jest spowodowania trudną sytuacją finansową gminy i brakiem środków na współfinansowanie pobytu jej w placówce. Podniosła, że chciała oddać mieszkanie za możliwość skierowania do tej placówki, jednak organ pierwszej instancji nie zaakceptował tej propozycji, ona zaś nie czuje się na siłach, by samodzielnie zająć się sprzedażą mieszkania. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Stwierdził, że na dzień wydania decyzji organ pomocy społecznej prawidłowo ocenił materiał dowodowy i stwierdził, że skarżąca nie wymaga całodobowej opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś § 2 tego przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), powoływanej dalej również jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy(art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Należy także wskazać, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Z uwagi na tak zakreślone granice dopuszczalnego badania zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że przy wydaniu skarżonego rozstrzygnięcia organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej powoływanej jako K.p.a. obligujące organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak też zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. nr 182 z późn. zm.), osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z cytowanego przepisu wynika niewątpliwie, że obowiązek organów skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje, gdy po stronie osoby zainteresowanej zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. W świetle tego przepisu powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej uzależnione zostało od ustalenia, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Warunkiem skierowania do domu pomocy społecznej jest zatem ustalenie, że osoba ubiegająca się o takie skierowanie z powodu wieku, choroby, niepełnosprawności nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. W kontrolowanym postępowaniu ta okoliczność nie została wyjaśniona w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości. Organy obu instancji oceniając, że skarżąca nie wymaga całodobowej opieki, powołały się na treść zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej z dnia 26 marca 2013 r. Podniosły, że lekarz stwierdził w tym dokumencie, iż skarżąca samodzielnie porusza się przy pomocy kuli łokciowej, samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie utrzymuje higienę oraz bez pomocy korzysta z toalety i samodzielnie ubiera się. W ocenie lekarza, oferowane formy pomocy przez MOPS K. zaspakajają niezbędne potrzeby życiowe skarżącej, której ponadto zaleca uczestnictwo w zajęciach Środowiskowego Domu Samopomocy w K. Orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły jednak rozbieżności w treści tego zaświadczenia. W pkt. 20 zaświadczenia lekarz zaznaczyła bowiem, że istnieją przeciwwskazania do umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej, jednocześnie zaś w pkt. 21 oceniła, że wymaga ona ze względu na stan zdrowia skierowania do domu pomocy społecznej. Ponadto, w pkt. 22 i 23 uszczegółowiła, że skarżąca wymaga skierowania do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych, w którym winna mieć zapewnione następujące świadczenia zdrowotne: leczenie, badania i porady lekarskie, rehabilitację leczniczą, badania i terapię psychologiczną oraz działania zapobiegawcze. W toku postępowania organy obu instancji pominęły i nie oceniły także zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, którego kopię załączyła skarżącą do wniosku z dnia 28 lutego 2013 r. Dodać należy, że oba zaświadczenia zostały wystawione przez tego samego lekarza. W zaświadczeniu przedłożonym przez skarżącą lekarz stwierdziła, że skarżąca wprawdzie samodzielnie przygotowuje posiłki, lecz przy tych czynnościach wymaga pomocy częściowej lub gdy poczuje się gorzej, a oferowane formy pomocy przez MOPS w K. (w postaci usług opiekuńczych do 8 godzin dziennie w dni powszednie, dyżurów w dni wolne od pracy i wieczory, obiadów ze stołówki, uczestnictwa w Środowiskowym Domu Pomocy Społecznej w K.) nie zaspokajają niezbędnych potrzeb skarżącej, gdyż bardzo źle znosi ona samotność, a ponadto nie radzi sobie z codziennymi zajęciami. Lekarz stwierdziła również, że nie ma przeciwwskazań do umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej i wymaga ona skierowania do takiej placówki dla osób przewlekle somatycznie chorych, w której winna mieć zapewnione: leczenie, badania i porady lekarskie, rehabilitację leczniczą, badania i terapię psychologiczną. Z treści decyzji wynika ponadto, że ocenie nie poddano również zaświadczenia lekarza psychiatry z dnia 25 kwietnia 2013 r., który stwierdził, że skarżąca powinna być skierowana na całodobowy pobyt do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Podstawowym obowiązkiem organów administracji, określonym w art. 7 K.p.a. i uszczegółowionym w art. 77 i art. 80 K.p.a., jest nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższe wiąże się z koniecznością wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który dopiero wówczas stanowi podstawę do oceny, czy istotna w sprawie okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie, organy administracji uchybiły powyższym obowiązkom i na podstawie wybiórczo ocenionego, zawierającego niewyjaśnione rozbieżności, materiału dowodowego uznały, że skarżąca nie wymaga całodobowej opieki, co skutkowało odmową skierowania skarżącej do domu opieki społecznej. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ wyjaśni wskazane rozbieżności i na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, ponownie oceni, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki warunkujące przyznanie skarżącej prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika wyznaczonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.